Консолидация средств региональных и муниципальных бюджетов на едином казначейском счете (ЕКС) потенциально может позволить регионам, ранее не размещавшим депозиты, получить дополнительные доходы. Однако данная мера сократит объем процентных доходов тех регионов, которые осуществляют эти операции сейчас.
Федеральное казначейство (ФК) планирует создать после 2021 года «большой» единый казначейский счет, на котором помимо средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов аккумулировались бы средства бюджетов всех субъектов РФ и муниципалитетов. Кроме того, обсуждается механизм, позволяющий ФК управлять ликвидностью регионов и муниципалитетов. Консолидация средств на ЕКС, по оценкам ФК, позволит увеличить средний ежедневный остаток размещенных средств.
ЕКС представляет собой совокупность счетов по учету средств федерального бюджета, открытых ФК в Банке России. Управление временно свободными средствами на ЕКС осуществляется ФК посредством:
- размещения указанных средств на депозитах в российских банках в российских рублях и иностранной валюте;
- осуществления с кредитными организациями сделок РЕПО под залог облигаций федерального займа;
- совершения сделок валютного свопа;
- размещения части средств ЕКС на счетах отдельных системно значимых банков;
- предоставления краткосрочных бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов (в общей сумме до 200 млрд руб. по льготной ставке 0,1% годовых).
Как обстоит дело сейчас. По состоянию на 20 марта 2019 года на банковских депозитах ФК разместило средства в размере 1,1 трлн руб., по договорам РЕПО — 0,4 трлн руб., на банковских счетах — 150 млрд руб. и в целях предоставления краткосрочных бюджетных кредитов — порядка 110 млрд руб.
Регионы, счета по учету средств бюджета которых открыты в ФК, управляют своими временно свободными средствами самостоятельно, размещая их на банковских депозитах (с учетом требований ст. 236 БК РФ). Нормативными правовыми актами отдельных субъектов РФ, например, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, также предусмотрено совершение за счет временно свободных средств бюджета сделок РЕПО, где залогом выступают облигации региона.
По нашим оценкам, общая сумма средств, размещенных субъектами РФ на депозитах по состоянию на первое февраля 2019 года, составляет порядка 1,5 трлн руб. Совокупные доходы региональных и муниципальных бюджетов от размещения бюджетных средств в 2018 году составили 91 млрд руб., превысив доходы от управления временно свободными средствами федерального бюджета (86 млрд руб.).
На данном этапе детали будущего взаимодействия ФК с финансовыми властями регионов и муниципалитетов в рамках создаваемого механизма не раскрываются, а нормативно-правовая база отсутствует.
Как может быть в дальнейшем. ФК планирует возвращать регионам и муниципалитетам доходы от размещения их средств. Полагаем, что основной вопрос здесь будет связан с распределением полученных ФК доходов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов и муниципалитетов.
Рисунок 1. Временно свободные средства региональных и муниципальных бюджетов и доходы от управления данными средствами, млрд руб.
* С учетом размещения остатков средств на счетах ФК на депозитах на срок до одного месяца по депозитной ставке Банка России.
Источник: Банк России, Федеральное казначейство, расчеты АКРА
В качестве одного из возможных путей возврата регионам и муниципалитетам доходов от размещения их средств рассматривается распределение доходов пропорционально остаткам средств на счетах соответствующих бюджетов.1
Однако такой способ распределения доходов не учитывает существенных различий в возможностях и условиях размещения средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов, что может увеличить доходы одних бюджетов и сократить их у других.
1 Шубина Л. В. Развитие операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета, осуществляемых Федеральным казначейством. Журнал «Экономика. Налоги. Право», 2017. № 1. — С. 60–65.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает право размещать временно свободные средства только для тех субъектов РФ, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.
Подводные камни и возможные решения
1. Право на размещение временно свободных средств на банковских депозитах в соответствии со ст. 236 БК РФ имеют лишь наиболее финансово устойчивые субъекты Российской Федерации. Фактически такие операции в 2018 году проводили лишь 14 регионов. Реализация данного подхода к распределению доходов от управления ликвидностью бюджетов всех уровней может позволить субъектам РФ, в настоящее время не размещающим временно свободные средства, получить дополнительный доход. В то же время для регионов, уже получающих доходы от размещения своих средств, такая мера может привести к снижению процентных доходов бюджета. Это произойдет в том случае, если доля размещаемых ФК средств в общем объеме остатков окажется меньше доли средств, которую регион размещает в настоящее время самостоятельно.
Возможное решение: видимо, справедливее было бы распределять процентные доходы между различными бюджетами пропорционально доле средств, которая по мнению соответствующего региона могла бы быть размещена им самостоятельно.
В 2018 году дополнительные доходы от управления временно свободными средствами своих бюджетов получили следующие субъекты РФ: Москва, Московская обл., Тюменская обл., Республика Башкортостан, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Ленинградская обл., Санкт-Петербург, Сахалинская обл., Челябинская обл., Республика Татарстан, Кемеровская обл., Самарская обл., Свердловская обл., Вологодская обл.
2. В среднем процентная ставка по операциям ФК по размещению временно свободных средств выше ставок, по которым размещаются средства региональных бюджетов на сопоставимый срок. Данная разница (несколько десятых процентного пункта) не является критичной и может объясняться тем, что инфраструктура ФК лучше известна банкам, участвующим в привлечении бюджетных средств на депозиты,
и регулярностью проведения ФК своих операций. При этом некоторые регионы, в частности Москва, имеют возможность размещать часть своих временно свободных средств по более высоким ставкам и на более длительные сроки (до шести месяцев), чем сроки размещения средств ФК (как правило, до трех месяцев). Для таких регионов сокращение сроков размещения средств чревато уменьшением финансового результата от управления временно свободными средствами.
Возможное решение: полагаем, избежать этой проблемы можно лишь в том случае, если ФК будет согласовывать параметры размещения средств бюджета с региональными и муниципальными властями или размещать средства региональных или муниципальных бюджетов на основании заявок указанных властей. Однако такой порядок взаимодействия ФК и региональных властей фактически означает, что ФК будет выступать в роли агента региональных властей по размещению бюджетных средств посредством предоставления им своей инфраструктуры. Он сопряжен со сложным администрированием и вряд ли позволит ФК проводить единую политику по управлению ликвидностью бюджетов всех уровней.
3. Возникает также вопрос о перспективах предоставления коротких казначейских кредитов регионам и муниципалитетам за счет остатка средств на ЕКС на покрытие кассовых разрывов при исполнении их бюджетов. Сейчас предоставление таких кредитов из федерального бюджета является одной из мер поддержки регионов федеральным правительством. При консолидации бюджетов всех уровней для предоставления таких кредитов могут быть задействованы средства бюджетов других регионов, что ввиду льготной стоимости бюджетных кредитов по сравнению с рыночными ставками снизит потенциальные доходы региональных бюджетов — «доноров ликвидности». Такое использование средств региональных бюджетов ФК фактически выступит дополнительным механизмом перераспределения средств бюджетов.
Возможное решение: по нашему мнению, операции ФК по предоставлению краткосрочных бюджетных кредитов следует делать исключительно за счет средств федерального бюджета, не привлекая средства региональных бюджетов для этих операций.
4. В отдельных регионах бюджетные средства являются важным источником ликвидности для значимых региональных банков. Отсутствие доступа к этим средствам может негативно сказаться не только на региональной банковской системе, но и на бюджетной системе региона.
Возможное решение: за эти средства региональным банкам придется конкурировать с крупными банками на аукционах ФК. Но это может привести к росту процентных ставок по депозитам для указанных банков.
Управление ФК ликвидностью консолидированного бюджета потребует повышения качества прогнозирования кассового исполнения бюджетов всех уровней, что поможет избежать кассовых разрывов на уровне консолидированного бюджета. В свою очередь это может повлечь за собой дальнейшую централизацию бюджетной системы РФ.
Переход в зону ответственности ФК операций по управлению ликвидностью бюджетов субъектов и муниципалитетов РФ сопряжен с рисками снижения гибкости и самостоятельности региональных бюджетов. По нашему мнению, для наиболее успешных регионов это приведет к снижению доходности указанных операций, что следует рассматривать как отрицательный фактор оценки кредитоспособности.
С другой стороны, субъектам РФ, которые имеют высокую долговую нагрузку, в значительной степени зависят от трансфертов из федерального бюджета и вынуждены регулярно прибегать к использованию мер поддержки в виде льготных бюджетных кредитов, разрабатываемый ФК механизм может позволить получить дополнительные доходы.
Резюмируя сказанное, можно отметить, что для регионов, регулярно размещающих свои средства на депозитах в российских банках, консолидация средств их бюджетов на ЕКС вряд ли будет оправданной с позиций как повышения доходов, так и наполнения банковского сектора дополнительной ликвидностью. Благодаря добровольному характеру участия регионов и муниципалитетов в создаваемом ФК механизме снизился бы возможный негативный эффект данной инициативы, который может иметь место для отдельных регионов.
