Рост доходов регионов замедляется, но все еще обеспечивает снижение долга

• В 2019–м долг регионов снизился практически до уровня 2014 года. Суммарно за прошлый год снижение долга составило 93,3 млрд руб.: 68 регионов сократили объем долга, 12 — увеличили, а в пяти субъектах данный показатель не изменился.
• С точки зрения структуры долга доля облигаций впервые за долгое время превысила долю банковских кредитов, поскольку потребность регионов в последних снизилась. Благодаря профицитам бюджетов и накопленным остаткам средств общий объем кредитов в годовом сопоставлении сократился на 9%, тогда как размещения облигационных выпусков остались на уровне 2018 года.
• Стоимость кредитов в среднем выросла. В 2019 году ключевая ставка планомерно снижалась, как и процентные ставки по новым кредитным договорам (как правило, они жестко привязаны к ключевой ставке). Тем не менее коммерческие кредиты в 2019–м оказались дороже, чем годом ранее. Об этом свидетельствует поквартальный средневзвешенный спред между процентной и ключевой ставками (в 2019 году он оказался больше, чем в 2018–м).
• Рост ННД теперь необязателен для повторной реструктуризации бюджетного долга. Ранее как условие отсрочки погашения бюджетного долга до 2029 года рассматривалось увеличение налоговых и неналоговых доходов (ННД) регионов темпами, превышающими инфляцию. Теперь субъекты смогут отсрочить возврат бюджетных кредитов и, возможно, списать часть долга, если будут направлять средства на создание новой инфраструктуры.
• Долг муниципалитетов: ждем новых имен на рынке облигаций. Основная часть муниципального долга приходится на банковские кредиты. В отличие от регионов муниципалитеты редко связаны обязательствами по снижению долговой нагрузки, что в последние годы приводило к росту номинального объема их долга, хотя и незначительному. Однако с 2020–го в оценке долговой устойчивости муниципалитетов и субъектов будут использоваться одни и те же подходы, поэтому крупные муниципалитеты могут выйти на рынок облигаций, чтобы сгладить график погашения долга.
• Совокупный профицит сохраняется, хотя дефицитных регионов стало больше. По итогам прошлого года совокупный профицит бюджета сократился более чем в 30 раз (до 15,5 млрд руб. против 491,5 млрд руб. в 2018 году), а количество дефицитных регионов возросло (их стало на 17 больше, чем годом ранее). Остатки средств на счетах, по подсчетам АКРА, по итогам 2019–го увеличились несущественно.
• Рост расходов регионов профинансирован сверху. Основной прирост поступлений в региональные бюджеты обеспечили субсидии и иные межбюджетные трансферты. Максимальный рост расходов был зафиксирован по разделу бюджета «Национальная экономика», что может быть связано с финансированием национальных проектов.
• Совокупный долг в текущем году может вырасти незначительно. Планируемый субъектами РФ на 2020 год рост долга (без учета Москвы) составляет около 220 млрд руб. Это консервативная оценка, а остатки временно свободных средств регионов по-прежнему высоки, следовательно, резкого роста относительной нагрузки на региональные и муниципальные бюджеты не произойдет.

В 2019 году долг субъектов РФ снизился до докризисного уровня

В 2019 году долг российских регионов суммарно уменьшился на 4% (93,3 млрд руб.) по сравнению с предыдущим годом, а в номинальном выражении его объем практически приблизился к уровню 2014 года (2,1 трлн руб.). Количество регионов, сокративших долг, увеличилось с 66 в 2018 году до 68 в 2019–м, а совокупный объем снижения их долга составил 151,5 млрд руб. В пяти субъектах долг по итогам 2019 года не изменился, а в остальных 12, напротив, вырос суммарно на 58,2 млрд руб. (см. Приложения 1–3).

Рисунок 1. В 2019–м долг субъектов РФ снизился третий год подряд

* В соответствии с законами о бюджетах субъектов РФ и при условии сохранения объема выданных гарантий и иных заимствований на уровне 2019 года.
Источник: Минфин России, «Консультант Плюс», расчеты АКРА

Рисунок 2. Двенадцать регионов РФ нарастили долг по итогам 2019 года

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

Краснодарский и Красноярский края, которые на протяжении последних лет характеризовались высоким уровнем задолженности, продемонстрировали наибольшее снижение ее объема в номинальном выражении по итогам 2019 года. Так, Краснодарский Край погасил 40,7 млрд долга, из которых порядка 31 млрд руб. составляли банковские кредиты, а Красноярский край — 22 млрд руб. В пятерку лидеров по снижению долга вошли также Астраханская область (-8,5 млрд руб.), Самарская область (-5,4 млрд руб.) и Республика Мордовия (-5,1 млрд руб.).

Наибольший прирост долга в 2019 году наблюдался у Московской области (+39 млрд руб.), однако за счет высокого уровня ННД ее относительная долговая нагрузка на конец 2019–го составляла только 34% ННД.

Доля облигаций выросла

Подробнее в исследовании АКРА «Рынок региональных облигаций: причины стагнации» от 10 февраля 2020 года.

Доля облигаций в общей структуре долга регионов в 2019–м впервые за последние годы хоть и незначительно, но превысила долю коммерческих кредитов (27,9%, или 588,5 млрд руб., против 27,2%, или 575,8 млрд руб., соответственно). Рост доли облигаций в структуре долга регионов, по мнению АКРА, обусловлен в первую очередь сокращением банковских кредитов.

Рисунок 3. Регионы погашали кредиты — банковские и бюджетные

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

Стоит отметить, что совокупный объем размещения региональных и муниципальных облигаций в 2019 году остался на уровне 2018–го. На публичный рынок заимствований в прошлом году вышли только девять регионов и два муниципалитета, объем новых выпусков в обращении составил 92,5 млрд руб. Крупнейшим заемщиком на рынке облигаций стала Московская область, разместившая два выпуска общим объемом 39 млрд руб.

Рисунок 4. Крупнейшие заемщики на рынке облигаций в 2019 году (объем выпусков 2019–го в обращении¹, млн руб.)

Источник: cbonds.ru, расчеты АКРА

¹ Не включая доразмещения выпусков облигаций, первичное размещение которых состоялось до 2019 года.

Относительная стоимость банковских кредитов выросла

По итогам 2019 года объем банковских кредитов регионов сократился на 9% (60,2 млрд руб.) по сравнению с предыдущим годом. Средневзвешенная процентная ставка по кредитным договорам, которые были заключены в 2019 году, в среднем снизилась, по оценке АКРА, чуть более чем на 0,3% в годовом выражении. Поскольку большая часть субъектов РФ исполняют дополнительные соглашения о реструктуризации бюджетных кредитов, ставка по банковским кредитам привязана к ключевой ставке Банка России. Однако Агентство отмечает, что в 2019 году стоимость банковских кредитов относительно ключевой ставки выросла² по сравнению с 2018–м и даже 2017 годом. По мнению АКРА, это было обусловлено ожиданиями повышения ключевой ставки в начале 2019 года, а также разницей в кредитном качестве регионов, привлекавших банковские кредиты.

Рисунок 5. Регионы сократили объем привлечения банковских кредитов в 2019 году

² Поквартальный средневзвешенный спред между процентной ставкой по коммерческим кредитам регионов и ключевой ставкой Банка России в I–II кв. 2019 года превышал 1%. АКРА отмечает, что заемщик может снизить ставку по кредиту, заключив дополнительное соглашение с банком (этот факт не был учтен в анализе, поскольку не подлежит обязательному раскрытию).

Основным кредитором региональных и муниципальных заемщиков в 2019 году, как и ранее, стало ПАО Сбербанк. В то же время его доля в объеме выданных кредитов снизилась на 1% в годовом выражении и составила 83,8% (см. табл. 1).

Таблица 1. Основные кредиторы регионов и муниципалитетов в 2018–2019 годах

Источник: Банк России, расчеты АКРА

Новые условия «второго этапа» реструктуризации бюджетных кредитов

По итогам 2019 года объем бюджетных кредитов уменьшился на 6% (53,8 млрд руб.), что соотносится с условиями реструктуризации бюджетных кредитов 2017 года. Также ими был ранее предусмотрен «второй этап» реструктуризации: субъекты, ННД консолидированных бюджетов которых в 2018–2019 годах росли³ темпами, превышающими инфляцию, могли обратиться к федеральному правительству с просьбой продлить срок погашения бюджетных кредитов до 2029 года.

В конце 2019 года условия продления срока возврата указанных кредитов были изменены.⁴ Согласно ним, регионы смогут выплачивать по 5% задолженности ежегодно в период с 2020 по 2024 год, а высвободившиеся средства обязаны направлять в форме капитальных вложений на создание инфраструктуры для реализации новых инвестиционных проектов.

Оставшаяся сумма бюджетных кредитов подлежит погашению равными долями в период с 2025 по 2029 год. Согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», задолженность субъекта по бюджетным кредитам может быть списана в объеме налоговых доходов, поступивших в федеральный бюджет от реализации новых инвестиционных проектов.

Таким образом, объем погашения бюджетных кредитов в 2020 году не превысит уровень 2019–го, если большинство регионов примет решение участвовать в реструктуризации по новым условиям

³ С учетом корректировки на ряд акцизных поступлений и снижения ННД ввиду исключения движимого имущества из объектов налогообложения.
⁴ Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2019 года № [1943].

Муниципальный долг: ждем новых имен на рынке облигаций

Долг муниципальных образований (далее — МО) в 2019 году увеличился на 8,6 млрд руб. (2,3%) до 380,5 млрд руб. по сравнению с годом ранее. Номинальный объем долга МО растет с 2008 года, однако за последние три года темпы его роста значительно замедлились. В 2019 году в 51 субъекте РФ МО увеличили объем долга суммарно на 20,3 млрд руб., в 27 регионах, напротив, сократили на 11,7 млрд руб., тогда как в семи регионах объем долга МО не изменился. Для сравнения: в 2018 году в 47 регионах МО увеличили долг на 16,3 млрд руб., при этом в 31 регионе МО сократили объем задолженности суммарно на 12,4 млрд руб. По итогам 2019 года наибольший рост муниципального долга наблюдался в Московской области (+3,2 млрд руб.), а наибольшее снижение — в Краснодарском крае (-2,7 млрд руб.).

Несмотря на рост абсолютной величины долга, его объем относительно совокупных ННД МО снижается третий год подряд. В 2019 году отношение долга к ННД составило 24%, в 2018–м — 25%, в 2017–м — 27%, в 2016–м — 28%. АКРА ожидает, что с введением обязательной оценки долговой устойчивости МО, уровень их закредитованности продолжит снижаться
при условии стабильности налоговой базы.

В структуре долга МО преобладают банковские кредиты (68% долга на конец 2019 года). Бюджетные кредиты муниципалитетам субъекты выдают не часто, а размещение облигаций на небольшие суммы нецелесообразно. Средневзвешенная процентная ставка по банковским кредитам МО, в отличие от регионов, в 2019 году практически не изменилась относительно 2018–го и составила 8,3%. При этом банковские кредиты обходятся МО дороже, нежели регионам, учитывая, прежде всего, разницу в кредитном качестве заемщиков.

Рисунок 6. Муниципалитетов кредитуют дороже

Источник: Банк России, cbonds.ru

Бюджетные кредиты МО в 2019 году увеличились на 5,6 млрд руб., а их доля  общей структуре долга составила 24%. Объем облигаций вырос на 3,2 млрд руб. до 21,3 млрд руб. В 2019 году среди МО на рынок облигаций вышли Новосибирск (один выпуск объемом 5 млрд руб.) и Томск (два выпуска объемом 1 млрд руб. и 250 млн руб. соответственно (облигации для населения)).

АКРА отмечает, что для крупных МО будет целесообразно прибегать к выпуску облигаций для рефинансирования долга, поскольку это позволит улучшить показатели долговой устойчивости в части снижения ежегодной суммы выплат по погашению и обслуживанию долга.

Число дефицитных регионов выросло вдвое в 2019 году, а суммарный профицит снизился в 30 раз

В 2019–м суммарный итог исполнения неконсолидированных бюджетов регионов, как и в 2018 году, был положительный, однако совокупный профицит сократился более чем в 30 раз (15,5 млрд руб. против 491,5 млрд руб. в 2018 году). Количество регионов, исполнивших бюджет с дефицитом, увеличилось с 15 в 2018 году до 32 в 2019–м (24 из них в 2018 году исполнили бюджет с профицитом). Семь регионов, которые в 2018 году исполнили бюджет с дефицитом, в 2019–м стали профицитными.

Наибольший дефицит бюджета в 2019 году наблюдался у Московской области (67,5 млрд руб.) и Москвы (54,1 млрд руб.), а наибольший профицит — у Красноярского края (36,6 млрд руб.), Ямало-Ненецкого автономного округа (30,4 млрд руб.) и Краснодарского края (28,5 млрд руб.).

Таблица 2. В 2019 году 24 субъекта РФ стали дефицитными и лишь 7 — профицитными

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

Полученный профицит, а также средства организаций, учрежденных субъектами Российской Федерации (91,8 млрд руб.), регионы направили на сокращение задолженности перед федеральным правительством (на 53,8 млрд руб.) и российскими кредитными организациями (на 60,2 млрд руб.). По оценке АКРА, остатки на счетах увеличились за 2019 год не более чем на 30 млрд руб. (с учетом сокращения объема средств, размещенных на депозитах, на 16,0 млрд руб.). По итогам 2018 года остатки на счетах (без учета Москвы) увеличились более чем на 300 млрд руб.

Рисунок 7. Как регионы распорядились профицитом в 2019 году

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

Зависимость от трансфертов из федерального бюджета возросла

В 2019 году доходы регионов увеличились на 10% (1,1 трлн руб.), тогда как годом ранее их рост составил 16% (1,5 млрд руб.) к показателю 2017 года. Наибольший прирост по итогам 2019-го обеспечили безвозмездные поступления из федерального бюджета (+368,3 млрд руб.). Рост трансфертов обусловлен увеличением субсидий (на 45%) и иных межбюджетных трансфертов (на 72%). Доля трансфертов из федерального бюджета (2,5 трлн руб. в 2019-м) возросла до 20,5% совокупных доходов российских регионов (19,2% в 2018-м). При этом сократилась как доля дотаций в бюджетах регионов (с 9,5 до 7,7%), так и их совокупный объем (с 1,0 до 0,9 трлн руб.).

Дотации снизились у 52 субъектов, при этом наибольшее снижение было зафиксировано у Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга (на 27,7, 15,6 и 9,4 млрд руб. соответственно). Снижение размера дотаций у этих регионов связано с отсутствием в 2019 году дотаций на сбалансированность бюджета, которые выделялись в 2018-м. Размер дотаций увеличился у 33 регионов, а наиболее существенно они выросли у Дагестана, Забайкальского края и Саратовской области (на 6,9, 3,3 и 2,8 млрд руб. соответственно).

Рисунок 8. Трансферты обеспечили 34% прироста доходов регионов в 2019–м

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

По итогам 2019-го поступления как по налогу на прибыль, так и по НДФЛ увеличились на 8% в годовом сопоставлении. Поступления по налогу на имущество сократились на 49,6 млрд руб., что связано с отменой налога на движимое имущество организаций с 2019 года. Поступления по налогам на товары выросли на 19%; во многом это обусловлено увеличением норматива акцизных отчислений с продаж алкоголя в целях возмещения выпадающих доходов регионов от отмены налога на движимое имущество организаций.

В 2019 году доходы регионов в целом росли медленнее, чем в 2018-м. Замедлился как прирост собственных доходов (в том числе поступлений по налогу на прибыль и по НДФЛ), так и прирост трансфертов (ННД и безвозмездные поступления в 2019 году увеличились на 7,6 и 19,3%, тогда как в 2018-м рост данных показателей был 14,9 и 22,0% соответственно).

Таблица 3. Регионы с наиболее существенным ростом и снижением доходов в 2019 году (млрд руб.)

Причина снижения доходов бюджета:
* уменьшение поступлений по налогу на прибыль;
** высокая база 2018 года, связанная с единовременной уплатой значительного НДФЛ;
*** сокращение безвозмездных поступлений.
Источник: Минфин России, АКРА

Регионы увеличили расходы на развитие экономики

Расходы по разделу «Национальная экономика» — это расходы бюджетов на дорожное хозяйство и транспорт, на поддержку сельского и лесного хозяйства, на связь и информатику и др.

Расходы региональных бюджетов в 2019–м в целом росли быстрее доходов. Прирост совокупных расходов составил в годовом сопоставлении 15% (1,6 трлн руб.), а наиболее существенно (на 456,9 млрд руб.) расходы увеличились по разделу бюджета «Национальная экономика». На него приходилось 22% всех расходов регионов в 2019 году.

Рост расходов по этому разделу, а также увеличение субсидий и иных межбюджетных трансфертов в доходной части региональных бюджетов могут быть связаны с финансированием национальных проектов. Расходы на образование выросли на 13% (287,4 млрд руб.) к уровню 2018 года, на социальную политику — на 11% (263,8 млрд руб.), на здравоохранение — на 23% (215,1 млрд руб.).

Рисунок 9. Структура расходов российских регионов в 2019 году

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

Капитальные расходы⁵ регионов увеличились в совокупности на 18%, или более чем на 200 млрд руб. При этом расходы на обслуживание долга снизились на 5% (до 86,1 млрд руб.), что обусловлено уменьшением объема долга регионов, с одной стороны, и снижением процентных ставок по кредитам — с другой.

⁵ Для целей оценки — сумма расходов по кодам видов расходов 241, 243, 400 и 522.

Совокупный долг в 2020 году может вырасти незначительно

Субъекты РФ, согласно требованию Минфина России, обязаны снижать свою долговую нагрузку; в противном случае им приходится досрочно возвращать бюджетные кредиты. АКРА полагает, что в текущем году регионы будут стараться уменьшать уровень долговой нагрузки, хотя при замедлении роста налоговых доходов в 2020 году делать это станет сложнее.

По оценке АКРА, планируемый регионами (без учета Москвы) рост долга составит около 220 млрд руб. Долг вырастет за счет запланированных облигационных займов (чистое привлечение — порядка 120 млрд руб.) и банковских кредитов (примерно 170 млрд руб.). Однако АКРА не ожидает реального прироста долга в таком объеме, учитывая консервативность первоначальных редакций бюджетов. Кроме того, у регионов будет возможность профинансировать дефициты бюджетов без использования масштабных заимствований благодаря значительным остаткам временно свободных средств.

С учетом указанных факторов даже при дальнейшем замедлении роста ННД значительного совокупного дефицита в 2020 году не ожидается. По оценкам АКРА, рост абсолютного размера долга (при постепенном изменении его структуры в пользу рыночных заимствований) не приведет к резкому увеличению относительной нагрузки на бюджеты субъектов.

Приложение 1. Регионы, сократившие долг в 2019 году (рэнкинг снижения абсолютного размера долга)

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

Приложение 2. Регионы, нарастившие долг в 2019 году (рэнкинг прироста абсолютного размера долга)

Источник: Минфин России, расчеты АКРА

Приложение 3. Регионы, долг которых не изменился в 2019 году

Источник: Минфин России, расчеты АКРА