- Смягчение социальных обязательств регионов обеспечит в 2017 году, как и годом ранее, сбалансированность региональных бюджетов. По размеру сводного дефицита региональных бюджетов минувший год оказался для региональных финансов самым удачным за последние девять лет. Сумма профицитов двадцати семи профицитных регионов (+191 млрд руб.) почти компенсировала сумму дефицитов пятидесяти восьми дефицитных регионов (-193 млрд руб.). Снижение дефицита бюджетов с 2016 по 2017 год обусловлено смягчением параметров исполнения социальных программ (так называемых майских указов).
- Доля межбюджетных трансфертов в консолидированных доходах регионов достигла девятилетнего минимума. В 2016 году трансферты обеспечили 16% доходов регионов. Для сравнения: в период с 2009 по 2012 год трансферты составляли более 20% региональных доходов. Федеральный центр третий год подряд снижает объемы трансфертов регионам. В номинальном выражении (без учета трансфертов, предоставленных Республике Крым и городу Севастополю) они снизились до уровня 2009 года — 1486 млрд руб., при этом в реальном выражении объемы трансфертов прошлого года упали по сравнению с 2009-м на 41%.
- Несбалансированное распределение дотаций увеличивает количество дефицитных регионов. В прошлом году из двадцати семи профицитных регионов федеральные дотации получили двадцать три. У двадцати из них размер дотаций превысил профицит бюджета. Объем таких избыточных дотаций составил 57,3 млрд руб. (8,7% объема федеральных дотаций в 2016 году). В 2014-м и в 2015-м на них приходилось менее 2%.
- Рост социальных расходов замедлился из-за смягчения майских указов. В большинстве регионов зарплаты бюджетников в ушедшем году росли медленнее средней зарплаты по региону. Смягчение целевых ориентиров по уровню зарплат бюджетников позволило региональным бюджетам сэкономить около 200 млрд руб. Сроки исполнения указов сдвинуты на 2018 год, что позволит регионам в этом году сэкономить около 240 млрд руб. благодаря более мягкой индексации зарплат бюджетников.
- Сводный дефицит региональных бюджетов в 2018 году может вырасти до -250…-300 млрд руб. Этому будет способствовать исполнение майских указов: по оценкам АКРА, рост расходов на выплату зарплат бюджетникам составит около 690 млрд руб. (относительно уровня 2016 года).
Замедление роста социальных расходов помогло регионам снизить бюджетные дефициты
Суммарный дефицит дефицитных бюджетов уменьшился:
-307 млрд руб. — 2015 г.
-193 млрд руб. — 2016 г.
Суммарный профицит профицитных бюджетов изменился незначительно:
199 млрд руб. — 2015 г.
191 млрд руб. — 2016 г.
По объему сводного дефицита региональных бюджетов (-2,4 млрд руб.) минувший год оказался для региональных финансов самым удачным за последние девять лет: дефицит дефицитных регионов (-193 млрд руб.) был почти компенсирован профицитом профицитных (+191 млрд руб.).
Рисунок 1. В 2016 году профицит бюджетов 27 регионов практически компенсировал бюджетный дефицит 58 регионов
Майские указы — указы, подписанные В. В. Путиным в день вступления в должность президента РФ (7 мая 2012 года). Предписывают доведение к 2018 году заработной платы бюджетников до 100 или 200% (в зависимости от категории) от средней заработной платы по региону.
В 2016 году рост налоговых и неналоговых доходов (+611 млрд руб.) существенно превысил рост расходов региональных бюджетов (+452 млрд руб.). Основная причина такого опережения — незначительное увеличение социальных расходов (на 3,4%) в результате смягчения требований майских указов, касающихся повышения зарплат работникам бюджетной сферы. В этот же период собственные доходы регионов (налоговые и неналоговые) увеличились на 9,6%.
Рисунок 2. В 2015 и 2016 годах прирост налоговых и неналоговых доходов существенно опережал прирост социальных расходов региональных бюджетов
Среди налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов наибольший рост в прошлом году показали поступления по налогу на прибыль и по налогу на доходы физических лиц. В структуре видов деятельности существенно выросли поступления по налогу на прибыль по разделу «Финансовая деятельность», которые восстановились после
2015 года, когда во многих регионах поступления по налогу на прибыль от финансового посредничества снизились практически до нуля (из-за уменьшения налоговой базы на сумму убытков).
Рисунок 3. Рост доходов региональных бюджетов в 2016 году был обусловлен восстановлением поступлений по налогу на прибыль, ростом поступлений по НДФЛ и повышением акцизов на нефтепродукты
Рисунок 4. Рост социальных расходов* российских регионов в 2016 обусловил только 40% прироста совокупных расходов региональных бюджетов
Источник: Казначейство РФ, расчеты АКРА
Около половины прироста расходов региональных бюджетов пришлось на расходы по разделу «Национальная экономика» (расходы на подразделы «Дорожное хозяйство» и «Транспорт» повысились на 119,6 и на 36,5 млрд руб. соответственно, в то время как региональное финансирование сельского хозяйства сократилось на 35,9 млрд руб.) и по разделу ЖКХ.
См. исследование АКРА «Долговая стратегия российских регионов: выбор
в пользу облигаций» от 14 февраля 2017 года.
В минувшем году сумма запланированных расходов регионов по обслуживанию долга (выплата процентов) составила 175,7 млрд руб. Фактически же указанные расходы в 2016-м сохранились на уровне 2015 года (128,5 млрд руб.), а региональным бюджетам удалось сэкономить около 47,2 млрд руб.
Вопреки данным Казначейства РФ, расходы региональных бюджетов на финансирование здравоохранения не снизились, а выросли. Некоторые российские регионы стали учитывать уплату взносов в ФОМС1 на обязательное медицинское страхование неработающего населения в качестве расходов по разделу бюджета «Социальная политика». В результате взносы в ФОМС распределились следующим образом: 88 млрд руб. перетекли из раздела «Здравоохранение» в раздел «Социальная политика», а оставшиеся 529,7 млрд руб. продолжали считаться расходами на здравоохранение.
1 Федеральный фонд обязательного медицинского страхования
Федеральные трансферты снижаются, но доля увеличивающих профицит растет
Дотации регионам в 2016 году составили 656 млрд руб. (42% объема безвозмездных поступлений в региональные бюджеты из федерального бюджета).
В прошлом году количество профицитных регионов во многом зависело от распределения федеральных дотаций региональным бюджетам. Так, из двадцати семи регионов, имеющих профицит бюджета, двадцать пять получали федеральные дотации, причем у двадцати дотации превышали размер профицитов. Для сравнения: в 2015 году дотации были выше профицита бюджета у восьми профицитных регионов, а годом ранее — только у трех.
Всего на федеральные трансферты в 2016 году пришлось 1578 млрд руб.
(на 39 млрд руб. меньше, чем в 2015 году).
Рисунок 5. Существенно увеличилось количество профицитных регионов,
у которых федеральные дотации превышают размер профицита бюджета
См. исследование АКРА «Снижение федеральных трансфертов усиливает неравенство регионов» от 6 сентября 2016 года.
В 2016 году объем дотаций, которые не уменьшали дефицит регионального бюджета, а увеличивали его профицит, достиг 57,3 млрд руб. (8,7% федеральных дотаций за год). В 2015 и 2014 годах объем таких дотаций составлял 10,8 и 5,1 млрд руб. соответственно (1,7 и 0,7% федеральных дотаций за упомянутые годы).
Рисунок 6. Наибольший объем избыточных дотаций в 2016 году получили Республика Башкортостан и Алтайский край
В 2016 году двадцать дотационных регионов, имевших профицит бюджета, уменьшили задолженность по рыночному долгу на 41,6 млрд руб. Погашение было профинансировано за счет бюджетных кредитов (чистый прирост 22,2 млрд руб.) и дотаций (19,4 млрд руб.). В результате 37,8 млрд руб. дотаций профицитных регионов пошли на увеличение остатков бюджетных средств регионов.
Наличие профицита у двадцати пяти дотационных российских регионов не означает, что федеральный центр резко увеличил межбюджетные трансферты (дотации, субсидии и т. д.) и у регионов в целом появились излишки. Наоборот, федеральный центр третий год подряд снижает объемы финансовой помощи регионам. Без учета трансфертов Республике Крым и городу Севастополю (с 2014 по 2016 год на их долю приходилось 6% федеральных трансфертов) объем трансфертов регионам в 2016 году в номинальном выражении снизился до уровня 2009 года (1486 млрд руб.). При этом в реальном выражении трансферты прошлого года упали по сравнению с 2009-м на 41%.
Поскольку объемы трансфертов практически не росли, а чистая доля выдачи бюджетных кредитов увеличилась несущественно, значимость федеральных денег для регионов достигла минимального за девять лет уровня.
Доля регионов в собранных внутри страны налогах рассчитывалась как сумма:
- налоговых доходов регионов (включая местные налоги),
- межбюджетных трансфертов из федерального центра региональным бюджетам,
- чистой доли выдачи бюджетных кредитов,
поделенная на объем налогов и сборов, поступивших в консолидированный бюджет РФ.
Рисунок 7. В 2016 году межбюджетные трансферты обеспечили 16% доходов регионов
Включение бюджетных кредитов в расчет данного показателя объясняется тем, что при необходимости бюджетные кредиты могут быть реструктурированы
с отсрочкой погашения, превышающей десять и более лет.
Во время кризиса 2008–2009 годов федеральный центр оказал существенную поддержку региональным бюджетам. В 2009-м регионам досталось 86% собранных внутри страны налогов (с учетом трансфертов и бюджетных кредитов из федерального бюджета), в 2010-м доля регионов хоть и снизилась, но оставалась на достаточно высоком уровне — 78%.
В кризисной ситуации 2014–2016 годов федеральный центр уже не стал оказывать помощь регионам в аналогичных масштабах. Поэтому доля регионов в собранных налогах снизилась до 64–66%, в то время как в более благополучные 2012–2013 годы она была чуть выше — 67-68%.
Благодаря изъятию и перераспределению через федеральный бюджет части поступлений по налогу на прибыль объем федеральных трансфертов с 2017 по 2018 год может расти ежегодно на 140–160 млрд руб. В результате межбюджетные трансферты составят 17,5–18% консолидированных доходов региональных бюджетов.
Смягчение майских указов в период с 2016 по 2017 год помогает регионам сбалансировать бюджеты
Среднемесячная зарплата в регионе, рассчитываемая по новой методике, в среднем на 10,5% ниже среднемесячной зарплаты в регионе, рассчитываемой по данным организаций.
Слабый рост социальных расходов с 2016 по 2017 год объясняется смягчением майских указов президента РФ.
Уже принятые меры по смягчению майских указов включают изменение в 2015 году принципа расчета среднемесячной зарплаты по региону (используется при определении целевых уровней по зарплате бюджетников). В 2016 году в сторону понижения были также скорректированы целевые уровни по зарплате работников бюджетной сферы относительно средней зарплаты по региону. В результате в большинстве регионов зарплаты бюджетников либо снижались, либо росли медленнее средней зарплаты по региону. Слабое повышение зарплат бюджетников позволило региональным бюджетам сэкономить около 200 млрд руб. (без учета расходов на НДФЛ, который возвращается в консолидированный бюджет региона.)
Медленный рост: рост зарплат бюджетников был меньше средней зарплаты
по региону.
Опережающий рост: рост зарплат бюджетников был больше средней зарплаты
по региону.
Таблица 1. В большинстве регионов зарплаты бюджетников в 2016 году росли медленнее средней зарплаты по региону
Изначально планировалось (см. госпрограмму «Развитие здравоохранения»), что зарплата врачей и среднего медперсонала в 2017 году составит 200 и 100% от средней зарплаты по региону. После сдвига сроков на 2018 год целевые уровни на текущий год составляют 180 и 90% от среднего трудового дохода.
Аналогичным образом, зарплаты социальных работников и работников учреждений культуры в 2017 г. составят 80 и 90%, а не 100% от средней по региону.
Политика смягчения майских указов продолжится и в нынешнем году: сроки достижения целевых показателей по зарплате бюджетникам передвинуты с 2017 на 2018 год. В текущем году регионы смогут сэкономить около 240 млрд руб. благодаря более мягкой индексации зарплат бюджетников (в 2017 году индексация будет частично профинансирована из федерального бюджета, который выделит на эти цели восьмидесяти одному региону РФ дотации в размере 40 млрд руб.).
По оценке АКРА, благодаря смягчению майских указов сводный дефицит региональных бюджетов в 2017 году составит примерно -56 млрд руб.: профицит профицитных регионов снизится до 79 млрд руб., дефицит дефицитных — уменьшится до -135 млрд руб.
Бюджетные проблемы регионов усилятся в 2018 году
Расходы на оплату труда работников бюджетной сферы включают сумму фонда оплаты труда (ФОТ) и начислений на ФОТ.
Начисления — страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ), Фонд обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС РФ).
Размер начислений составляет 30% ФОТ.
Социальная нагрузка на региональные бюджеты существенно вырастет в 2018 и 2019 году, когда регионы должны будут обеспечить повышение и сохранение зарплат бюджетников на целевых уровнях, определенных майскими указами. По оценкам АКРА, размер фонда оплаты труда (с начислениями) работников бюджетной сферы вырастет с 2,86 трлн руб. в 2016 году до 3,55 и 3,75 трлн руб. в 2018 и 2019 годах соответственно.
См. исследование АКРА «Долговая стратегия российских регионов: выбор в пользу облигаций» от 14 февраля 2017 года.
Рисунок 8. Исполнение майских указов потребует существенного роста расходов на зарплаты бюджетников в 2018 и 2019 годах
Стоимость положительных процентных ставок для региональных бюджетов рассчитывалась как произведение среднегодового объема рыночного долга регионов на разницу между реальной процентной ставкой по рыночному долгу регионов и темпами экономического роста.
Реальная процентная ставка по рыночному долгу рассчитывалась как разница между номинальной процентной ставкой и среднегодовой инфляцией.
По оценкам АКРА, исполнение майских указов может увеличить в 2018–2019 годах сводный дефицит региональных бюджетов с нынешних -2,4 до -250-300 млрд руб.
С 2018 по 2019 год регионы будут погашать ранее полученные бюджетные кредиты. Поэтому в указанный период финансирование дефицитов и частичное рефинансирование бюджетного долга будут осуществляться с использованием рыночных инструментов (преимущественно облигаций). По прогнозам АКРА, в ближайшие три–четыре года денежно-кредитная политика в РФ останется умеренно жесткой — сохранятся положительные процентные ставки. Снижение ключевой ставки в период с 2018 по 2019 год позволит смягчить ожидаемый рост расходов региональных бюджетов на обслуживание долга, но положительные процентные ставки в экономике будут стоить региональным бюджетам до 50–55 млрд руб. в год (в 2016-м положительные значения процентных ставок в экономике обошлись региональным бюджетам в 39 млрд руб.).
