Спасательный круг федерального бюджета оставил регионы на плаву

• В 2020 году налоговые и неналоговые доходы субъектов РФ уменьшились лишь на 2% по сравнению с предыдущим годом. Наибольшее снижение произошло по налогу на прибыль (-13% по сравнению с 2019 годом); поступления по НДФЛ и налогам на товары и услуги, в свою очередь, выросли на 8 и 6% соответственно.
• Больше других пострадали добывающие регионы. Падение цен на нефть и другие полезные ископаемые в первом полугодии 2020 года и сокращение объемов добычи привели к существенному снижению поступлений по налогу на прибыль от добывающих компаний.
• Полуторакратный рост трансфертов из федерального бюджета позволил практически всем регионам увеличить свои доходы. Выделение дополнительных трансфертов было обусловлено как действием мер по борьбе с пандемией коронавируса, так и реализацией национальных проектов и возмещением выпадающих доходов. В среднем рост доходов составил 11%. Снижение доходов произошло только в пяти субъектах.
• Расходы региональных бюджетов увеличились на 17%. Рост расходов более чем на 80% обусловлен увеличением финансирования социально ориентированных разделов бюджета (здравоохранение, социальная политика и образование). Сильнее всего выросли расходы на здравоохранение (+71% по сравнению с 2019–м). Расходы на развитие экономики увеличились на 9%.
• Несмотря на помощь федерального центра, суммарный дефицит стал рекордным с 2013 года. Согласно отчетности, опубликованной Федеральным казначейством, совокупный дефицит региональных бюджетов в 2020 году составил 708 млрд руб. против 599 млрд руб. в 2013–м. Однако более половины суммарного дефицита 2020 года пришлось на шесть субъектов РФ, а число дефицитных регионов снизилось по сравнению с 2013 годом — 60 против 76 соответственно.
• Дефициты были профинансированы за счет наращивания долга и ранее накопленных средств. Чистые заимствования субъектов РФ в 2020 году составили 391 млрд руб. Правительство Российской Федерации предоставило регионам дополнительные бюджетные кредиты, а также увеличило сроки возврата ранее привлеченных бюджетных кредитов. Другим значимым источником финансирования дефицитов стали остатки средств на счетах, сформировавшиеся в результате исполнения бюджетов с профицитом в предыдущие годы.
• Несмотря на постепенное восстановление региональных экономик, мы не ожидаем масштабного снижения совокупной долговой нагрузки. В 2021 году мы ждем замедления темпов роста расходов бюджетов, однако, в связи с ожидаемым снижением объема трансфертов, многие регионы в 2021 году также столкнутся с дефицитами. Мы рассчитываем, что в период действия низких ставок субъекты продолжат финансировать дефицит и рефинансировать текущие обязательства с использованием долгосрочных инструментов.

Опасения насчет снижения налоговых доходов регионов оказались преувеличенными

Сценарий АКРА допускал снижение ННД в 2020 году до 15% по сравнению с 2019 годом.

Исходя из официально опубликованных данных Казначейства России, в 2020 году совокупные налоговые и неналоговые доходы (далее — ННД, собственные доходы) субъектов РФ снизились только на 2% (-234 млрд руб.). Наибольшее снижение ННД относительно уровней предыдущего года произошло в апреле (-30% месяц к месяцу) и мае (-21%). Однако уже в июне 2020 года собственные доходы превысили показатель июня 2019–го на 4%. В последующие месяцы ННД, если и снижались относительно уровней 2019 года, то не так значительно, как в апреле и мае. За семь месяцев 2020 года (с июня, месяца начала ослабления противопандемийных ограничений, по декабрь) ННД увеличились на 3% по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. Такая динамика, по нашему мнению, свидетельствует о постепенном восстановлении налоговой базы части российских регионов.

Рисунок 1. После апреля и мая 2020 года ННД регионов снижались только в июле, августе и октябре, однако уже не так существенно (расходы даны помесячно в млрд руб.)

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Динамика основных видов налоговых доходов российских субъектов в 2020 году оказалась разнонаправленной. Спад деловой активности, вызванный введением мер по борьбе с коронавирусом, а также снижение цен на углеводородное сырье и объемов его добычи обусловили уменьшение поступлений по налогу на прибыль в 2020 году на 13% (-436 млрд руб.) по сравнению с 2019–м; поступления по налогам на имущество за указанный период сократились на 1% (-3 млрд руб.).

В течение 2020 года наблюдался рост безработицы (по методологии Международной организации труда). Так, в июле–сентябре 2020 года безработица достигла 6,4% против 4,6% в начале года; в сентябре–ноябре она незначительно снизилась и составляла 6,3%. Однако, несмотря на рост безработицы, поступления по НДФЛ в 2020 году выросли на 8% (+240 млрд руб.), что сопоставимо с темпами роста в 2019 году¹. Рост поступлений по НФДЛ во многом связан с увеличением номинальных заработных плат (в январе–ноябре 2020 года темпы роста заработных плат относительно соответствующего месяца 2019 года составляли от 3 до 10%).

Увеличение поступлений по налогам на товары и услуги на 6% (+45 млрд руб.) в 2020 году обусловлено увеличением нормативов зачисления акцизов на топливо в региональные бюджеты.

Поступления по налогам, связанным с упрощенной системой налогообложения, увеличились на 1% (+2 млрд руб.).

¹В 2019 году поступления по НДФЛ увеличились на 8% (+233 млрд руб.) по сравнению с 2018–м.

Рисунок 2. Сокращение поступлений по налогу на прибыль стало основным фактором снижения ННД субъектов РФ в 2020 году по сравнению с 2019–м

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Снижение налоговых доходов было неравномерным

Несмотря на то что совокупное снижение ННД по итогам 2020 года составило лишь 2%, оно было неравномерным и в большей степени затронуло крупные (по размеру доходов) регионы, которые существенно зависят от нефтедобывающей отрасли. В Тюменской области, к примеру, снижение составило 54 млрд руб. (-26% по сравнению с 2019 годом), в Республике Татарстан — 43 млрд руб. (-17%), в Ямало-Ненецком автономном округе — 41 млрд руб. (-18%). Всего же в 2020 году чуть менее половины (41) российских регионов столкнулись со снижением ННД.

В 44 субъектах ННД, напротив, увеличились. Наибольший рост собственных доходов наблюдался в Москве (+1%, или 22 млрд руб., главным образом за счет увеличения поступлений по НДФЛ), Московской области (+2%, или 12 млрд руб.), Воронежской области (+12%, или 10 млрд руб.) и Амурской области (+20%, или 10 млрд руб.).

Таблица 1. Регионы с наиболее существенным ростом и снижением ННД в 2020 году (млрд руб.)

Источник: Казначейство России, АКРА

Расходы субъектов РФ существенно возросли

Расходы региональных бюджетов в 2020 году увеличились на 17% (+2 011 млрд руб.) по сравнению с предыдущим годом и составили 13 962 млрд руб. В 2019 году темпы роста расходов региональных бюджетов составили 15% и в основном были связаны с увеличением расходов на развитие экономики.

В отличие от 2019 года, в 2020–м 83% прироста расходов пришлось на социально ориентированные разделы бюджета: «Здравоохранение» (+71%, или 830 млрд руб., что эквивалентно 41% совокупного прироста расходов за 2020 год), «Социальная политика» (+24%, или 636 млрд руб., — 32% прироста) и «Образование» (+8%, или 200 млрд руб., — 10% прироста).

Рисунок 3. Структура расходов российских регионов в 2020 году

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Рост расходов по разделу «Национальная экономика» составил 9% (+245 млрд руб. — 12% совокупного прироста расходов за 2020 год), в том числе по подразделу «Дорожное хозяйство» — 134 млрд руб., «Транспорт» — 68 млрд руб. и «Связь и информатика» — 36 млрд руб. Рост расходов по этому разделу, а также увеличение субсидий и иных межбюджетных трансфертов в доходной части региональных бюджетов, по нашему мнению, связаны в основном с финансированием национальных проектов.

Несмотря на рост долговой нагрузки субъектов РФ в 2020 году, расходы на обслуживание долга уменьшились на 5% (-5 млрд руб.) вследствие снижения процентных ставок.

Капитальные расходы² увеличились на 11% по итогам прошлого года. При этом капитальные расходы по разделу «Национальная экономика», на который приходится почти половина всех капитальных расходов субъектов РФ, увеличились лишь на 5%. Капитальные расходы по разделу «Здравоохранение» выросли почти в полтора раза, что является прямым следствием проводимых мер по противодействию распространению коронавируса.

Почти все субъекты РФ (за исключением Сахалинской области и Чукотского АО, где расходы снизились на 7 млрд руб. и 6 млрд руб. соответственно) в 2020 году увеличили расходы. Сильнее всего расходы увеличились в Москве (+321 млрд руб.), в Московской области рост расходов составил 80 млрд руб., в Санкт-Петербурге — 61 млрд руб., в Краснодарском крае — 57 млрд руб.

Без роста трансфертов дефицит субъектов превысил бы 20% от совокупных ННД

В 2020 году трансферты из федерального бюджета увеличились на 54% (+1 322 млрд руб.) до 3 776 млрд руб, что является абсолютным рекордом. Без увеличения трансфертов суммарный дефицит российских регионов составил бы более 20% ННД (более 2 трлн руб.). При этом важно отметить, что рост трансфертов был обусловлен не только реализацией мер по противодействию пандемии, но и компенсацией выпадающих доходов и реализацией национальных проектов.

² Капитальные расходы включают в себя расходы по КБК 241, 243, 400 и 522.

Рисунок 4. В течение 2020 года трансферты субъектам РФ превышали уровень предыдущего года в 1,2–3 раза

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Практически у всех регионов, за исключением Ханты-Мансийского АО — Югры, Сахалинской области и Чукотского АО, увеличились поступления трансфертов из федерального бюджета. В абсолютных величинах наибольший прирост трансфертов наблюдался в Московской области (+50 млрд руб.), Краснодарском крае (+46 млрд руб.), Республике Башкортостан (+45 млрд руб.), Республике Татарстан (+45 млрд руб.), Республике Дагестан (+43 млрд руб.), а в относительных — в Республике Коми (+300%), Самарской области (+244%) и Свердловской области (+240%).

Если в 2019 году трансферты из федерального бюджета составляли порядка 20,5% совокупных доходов субъектов РФ, то в 2020 году их доля возросла до 28,5%.

Значительное увеличение трансфертов обеспечило рост совокупных доходов субъектов РФ в 2020 году на 11% (+1 287 млрд руб.) по сравнению с 2019–м до 13 254 млрд руб. Совокупные доходы увеличились в 80 субъектах РФ,
а уменьшились, соответственно, лишь в пяти.

Таблица 2. Регионы с наиболее существенным ростом и снижением совокупных доходов в 2020 году (млрд руб.)

Источник: Казначейство России, АКРА

Несмотря на помощь федерального бюджета, совокупный дефицит субъектов РФ в 2020 году стал рекордным

Суммарный итог исполнения неконсолидированных бюджетов регионов в 2020 году стал отрицательным — 708,4 млрд руб. — против профицита в 15,5 млрд руб. годом ранее. Кроме того, дефицит 2020 года превысил предыдущий антирекорд, зафиксированный в 2013 году³. Количество регионов, исполнивших бюджет с дефицитом, увеличилось с 32 в 2019 году до 60 в 2020–м (33 из них в 2019 году были профицитными), что, тем не менее, меньше, чем число регионов, исполнивших бюджет с дефицитом в 2013 году (76). Пять регионов, которые в 2019 году исполнили бюджет с дефицитом, в 2020–м стали профицитными (см. табл. 3).

Максимальный дефицит одного субъекта — Москвы — составил 137 млрд руб. (одна пятая совокупного дефицита субъектов РФ). Вместе с Московской областью (дефицит составил 85 млрд руб.), Кемеровской областью — Кузбассом (41 млрд руб.), Тюменской областью (41 млрд руб.), Санкт-Петербургом (40 млрд руб.) и Республикой Башкортостан (40 млрд руб.) Москва сформировала 54% совокупного дефицита субъектов РФ в 2020 году.

Наибольший профицит по итогам 2020 года наблюдался у Воронежской области (6 млрд руб.) и Алтайского края (5 млрд руб.).

³ В 2013 году суммарный дефицит субъектов РФ составил 599 млрд руб.

Таблица 3. В 2020 году 33 субъекта РФ стали дефицитными и лишь 5 профицитными по сравнению с 2019 годом (в млн руб.)

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Для покрытия дефицита регионам пришлось нарастить долг

См. аналитический комментарий АКРА «Долг вдолгую: что делать с рекордным ростом долговой нагрузки регионов?» от 2 февраля 2021 года.

За счет привлечения долга субъекты РФ профинансировали часть дефицита в размере 391 млрд руб. Существенную поддержку российским регионам оказали увеличение сроков погашения бюджетных кредитов и создание механизма рефинансирования кредитов Управления Федерального казначейства (УФК). В результате реализации этих мер поддержки задолженность субъектов РФ перед федеральным правительством увеличилась на 217 млрд руб., при этом возможность использовать более дешевые бюджетные кредиты⁴ позволила сократить задолженность по более дорогим кредитам коммерческих банков на 8 млрд руб. За счет выпуска облигаций российские регионы смогли привлечь в 2020 году 181 млрд руб.

⁴ Бюджетные кредиты из федерального бюджета предоставляются субъектам РФ по ставке 0,1% годовых.

Рисунок 5. В 2020 году остатки на счетах сократились впервые за четыре года (в млрд руб.)

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА

Остатки на счетах за 2020 год сократились на 589 млрд руб. Однако большая часть этого сокращения пришлась на Москву (438 млрд руб.) и, по нашей оценке, в значительной степени была использована городом в целях возврата ранее привлеченных средств организаций, учрежденных городом (порядка 304 млрд руб.).

Порядка 9 млрд руб. дефицита субъектов РФ было покрыто за счет продажи акций, находившихся в их собственности, и иных форм участия в капитале.

Перспективы исполнения бюджетов субъектами РФ в 2021 году

Постепенное вакцинирование населения и сворачивание санитарных мер поддержат деловую активность в российских регионах, что положительно скажется на их собственных доходах. Стабилизация цен и постепенное восстановление баланса спроса и предложения на рынке нефти окажет дополнительную поддержку нефтедобывающим регионам. По нашим ожиданиям, объем трансфертов из федерального бюджета в 2021 году уменьшится, но будет по-прежнему превышать уровень 2019 года в связи с необходимостью финансирования национальных проектов. Кроме того, базовый сценарий АКРА предполагает, что при определении расходов регионы будут исходить из необходимости обеспечения сбалансированного бюджета.

Тем не менее мы не ждем масштабного снижения совокупной долговой нагрузки на бюджеты субъектов в 2021 году, учитывая, что многие из них запланировали значительный дефицит. Мы полагаем, что это консервативное планирование бюджетов, хотя многие субъекты все же столкнутся с недостаточностью доходов для финансирования расходов и нарастят долг.

В случае сохранения низких процентных ставок будет разумно продолжить финансировать дефицит за счет долгосрочных облигаций, как это было сделано в прошлом году. Кроме того, этот инструмент можно использовать и для рефинансирования бюджетных кредитов, выданных в конце 2020 года с условием погашения в середине текущего. В 2021 году российским регионам предстоит погасить более 20% бюджетных кредитов, большая часть из них — короткие кредиты, не погасив которые невозможно взять кредит УФК⁵.

⁵ В настоящее время разрабатывается проект нормативного правового акта о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 20.08.2013 № 721, предусматривающих предоставление субъектам РФ новых бюджетных кредитов Федерального казначейства после возврата бюджетных кредитов, предоставленных в 2020 году.

Приложение 1. Финансовый результат исполнения бюджетов в 2020 году (рэнкинг исходя из уровня дефицита/профицита)

Источник: Казначейство России, расчеты АКРА