Нацфонд Казахстана — цели, история, результат

Бюджетная политика Казахстана 

Бюджетная политика Казахстана стала особенно актуальна в свете обновления Налогового и Бюджетного кодексов страны, а также с учетом динамики дефицита госбюджета в последние годы. В 2024-м доходная часть бюджета (до трансфертной составляющей) вновь отразила ощутимый недобор налоговых поступлений — 89,2% от ранее запланированного уровня (95,6% от всех нетрансфертных поступлений), хотя в номинальном выражении экономика выросла на 12,4% год к году. Без учета трансферта Национального фонда Республики Казахстан (НФРК) дефицит госбюджета составил 6,8%, увеличившись по сравнению с показателями двух предыдущих лет (см. рис. 1).

Разница между итоговым дефицитом и его оценкой до учета трансфертных поступлений, отражающая зависимость доходов бюджета от резервов, остается весьма заметной в течение последнего десятилетия — от 3 до 8% ВВП. Именно трансферты НФРК стали тем механизмом, который предотвращает попадание госфинансов в долговую ловушку, что было бы крайне нежелательно с учетом продолжительного периода высоких ставок.

Рисунок 1. Дефицит госбюджета Казахстана

Источник: национальные ведомства, расчеты АКРА

Динамика резервов НФРК

Если говорить о суверенных фондах в целом, то в мире насчитывается не так много суверенных правительств, использующих этот инструмент госфинансов.¹

Казахстан, создав и укрупнив НФРК, вошел в небольшое число правительств, использующих данный инструмент, и накопил двадцатипятилетний опыт работы такого суверенного фонда.

История НФРК

НФРК был создан в августе 2000 года по указу президента в целях накопления финансовых средств для будущих поколений, обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, снижения зависимости экономики от влияния неблагоприятных внешних факторов и ослабления зависимости бюджетов всех уровней от конъюнктуры мировых нефтяных цен. Фонд выполнял и продолжает выполнять две базовые функции: стабилизационную функцию в отношении национальной экономики в кратко- и среднесрочном периоде, а также сберегательную функцию в отношении обязательств перед будущими поколениями граждан страны в долгосрочной перспективе.

Первые транши поступили в фонд в 2001 и 2002 годах, а пик резервных накоплений в номинальном выражении пришелся на август 2014 года (77,24 млрд долл. США). При этом на начальном этапе логика трансфертов была несколько иной по сравнению с дальнейшей практикой. Изначально предполагалось, что резервные трансферты будут поступать в бюджет в случае падения нефтяных цен ниже определенной консервативной отметки, то есть в периоды слабой конъюнктуры. Фактически же трансферты осуществлялись при любой цене на нефть в течение всего периода существования фонда.

В 2006 году трансферты из НФРК стали источником поступлений в бюджет. Трансферты бывают двух типов — гарантированными (предоставляются на ежегодной основе) и целевыми (направлены на покрытие расходов, связанных с реализацией конкретных программ, определенных президентом страны).

Совокупный объем трансфертов значительно увеличился в кризисный период 2008–2010 годов (см. рис. 4), затем их доля в структуре общих доходов бюджета страны несколько снизилась. Однако в 2017 году она достигла рекордных значений, после этого существенное увеличение наблюдалось в 2020 году на фоне пандемии коронавируса. Таким образом, начиная с 2006 года трансферты из НФРК покрывали хотя бы часть ненефтяного дефицита бюджета (максимальная доля за весь период наблюдений достигала 38% от совокупных доходов бюджета, средняя доля — 24%).

Накопленный портфель НФРК

Учитывая частичное использование средств НФРК при реализации бюджетной политики и принимая во внимание доходность портфеля активов, резервы фонда на конец 2024 года оценивались в 58,8 млрд долл. США (27,6 трлн тенге), что эквивалентно 20,4% ВВП Казахстана за 2024 год. В отдельные годы инвестиции портфеля показывали отрицательную доходность (см. рис. 2), при этом если в номинальном выражении резервы заметно росли в течение всего периода существования фонда, то в относительных величинах с 2017 года наблюдается снижение (см. рис. 3).

¹ По состоянию на 2025 год порядка 80 стран обладают той или ной формой суверенного фонда, но их структура и цели могут заметно отличаться, что делает их не всегда сопоставимыми с НФРК.

Рисунок 2. Динамика доходности активов НФРК, % годовых

Доля трансфертов сокращается

Как уже говорилось ранее, трансферты бывают гарантированными и целевыми. После первого фискального кризиса 2008 года и в течение всех последующих лет существования фонда на эти трансферты в совокупности приходилась двузначная доля в доходах госбюджета, составлявшая в среднем 26%. В период после пандемии (с 2022 по 2024 год) этот показатель снизился до 20%. И хотя он остается достаточно высоким, наблюдается тренд на уменьшение зависимости бюджетных доходов от трансфертной составляющей.

Участившиеся случаи незапланированных трансфертов вмененного характера — посредством выкупа в портфель фонда акций компаний квазигосударственного сектора (в бюджетных целях)² — также являются формой трансферта, однако не попадают в соответствующую статистическую категорию.

² В 2023–2024 годах средства НФРК направлялись на выкуп акций госкомпаний в портфель фонда в бюджетных целях: в 2023 году было выкуплено 20% акций АО НК «КазМунайГаз» на сумму 1,3 трлн тенге, а в 2024 году — 12% акций АО «НАК «Казатомпром» на сумму 467 млрд тенге.

Использование трансфертов НФРК в бюджетных целях замедлило накопление резервов, но способствовало сохранению умеренного госдолга

Без трансфертной компоненты поступлений в бюджет фактический дефицит мог бы приобрести серьезные масштабы, в связи с чем пришлось бы либо полностью пересматривать расходную часть проектов бюджета, либо использовать для покрытия возросшего дефицита иные источники. К таковым можно отнести увеличение госдолга, активную приватизацию, вывод отдельных типов доходов из НФРК в бюджет напрямую, докапитализацию госкомпаний для последующего пополнения бюджета в виде налогов и/или дивидендов. При этом непокрытая часть расходов в любом случае легла бы на иные источники поступлений расширенного правительства и/или на квазигосударственный сектор. Наиболее вероятным сценарием видится увеличение госдолга.

Фактический госдолг Казахстана (без учета гарантий и поручительств) на конец 2024 года составил 31,8 трлн тенге, или 23,5% ВВП; из них правительственный долг был равен 22% ВВП, а внутренний правительственный долг — 16%. Это более чем умеренные показатели в масштабах экономики. Сумма всех трансфертов в госбюджет, приведенная по доходности портфеля НФРК за период с того года, когда трансферт был выделен, по конец 2024-го, составляет порядка 102 трлн тенге (по курсу тенге к доллару США на конец прошлого года). 

Если предположить отсутствие трансфертов в бюджет на фоне значительного роста госдолга из-за возросшего дефицита, то на конец 2024-го стоимость увеличения госдолга, приведенная по фактической доходности³ , составила бы порядка 72 трлн тенге, или 53,5% ВВП 2024 года. Как видим, осуществленные в бюджетных целях трансферты хотя и не позволили активнее нарастить резервы, но способствовали сохранению госдолга Казахстана на умеренном уровне (см. рис. 5).

³ Расчетный показатель по соотношению фактического долгового обслуживания и объема долга на конец предыдущего периода.