Бюджетные кредиты российских регионов: списать нельзя реструктурировать?

Реструктуризация бюджетных кредитов положительно скажется на кредитном качестве регионов, имеющих значительную долю таких кредитов в структуре долга

Пересмотр графика погашения части региональных долгов перед федеральным бюджетом (49,6% от совокупного долга регионов по состоянию на 01.09.2017) снизит долговую нагрузку на региональные бюджеты и, по мнению АКРА, положительно скажется на кредитоспособности отдельных субъектов. Фактически речь идет о долгосрочной реструктуризации и частичном списании 70% субфедерального долга. На конец третьего квартала 2017 года совокупная задолженность регионов перед федеральным центром немногим превышала 1 трлн руб., из которых 700 млрд руб. подлежат реструктуризации по новым правилам. Существуют два сценария реструктуризации — на семь или 12 лет — в зависимости от темпов роста экономики субъекта.

Срочная субординация (удлинение сроков погашения) федерального долга региональных органов власти в пользу банков и держателей облигаций позволит субъектам улучшить структуру долга и снизить дефициты бюджетов. Благодаря данной мере сократятся расходы региональных властей на погашение долга перед федеральным центром с планировавшихся ранее 250–300 млрд руб. в 2018 году до 36,8 млрд руб. в 2018–2019 годах (5% ежегодно от накопленного долга регионов перед Минфином). Последующие погашения в размере 10% (73,7 млрд руб.) в 2020 году и 20% (147,4 млрд руб.) ежегодно до 2024 года также не представляют существенной угрозы для региональных бюджетов.

Помимо реструктуризации долга субъекты РФ также выиграют от частичного инфляционного списания бюджетных кредитов. С учетом фактически беспроцентного характера реструктурируемого долга (бюджетные кредиты предоставляются под 0,01% годовых) экономия для субъектов РФ за счет инфляционного обесценения реструктурируемого долга составит от 108 млрд руб., или 15,2% реструктурируемых бюджетных кредитов согласно первому сценарию (реструктуризация на семь лет) до 181 млрд руб., или 25,6% реструктурируемых бюджетных кредитов согласно второму сценарию (реструктуризация на 12 лет) при официально прогнозируемой инфляции в 4%. В случае ускорения роста цен реструктурированные бюджетные кредиты обойдутся регионам еще дешевле. Срок реструктуризации определяется в зависимости от динамики налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов относительно инфляции. Дополнительное условие смены высшего должностного лица в регионе, предполагающее реструктуризацию до 2029 года, существенно расширяет круг регионов-бенефициаров на фоне недавних кадровых перестановок среди руководящего состава субъектов РФ.

Заявленные послабления могут изменить текущую стратегию отдельных субъектов РФ на долговых рынках, снизив их потребность в привлечении коммерческого долга с целью замещения истекающих федеральных займов. Вместе с тем АКРА не ожидает существенного снижения активности регионов на облигационном рынке в долгосрочной перспективе. Хотя сумма предоставляемых регионам в 2018 году бюджетных кредитов до сих пор не определена в проекте бюджета, учитывая тенденцию постоянного снижения ассигнований по данной статье в предыдущие годы, расходы на кредитование субфедеральных властей не превысят, по оценкам АКРА, 100–150 млрд руб. Стоит отметить, что федеральное правительство своим Постановлением № 1109 от 18 сентября 2017 года расширило список регионов — потенциальных получателей бюджетных кредитов.

Данный документ ослабил требования по темпам снижения уровня рыночного долга для наиболее закредитованных регионов, чья задолженность превышает 80% собственных доходов. Эта мера вполне укладывается в логику действий федерального правительства — массовая реструктуризация бюджетных кредитов и адресная помощь наиболее нуждающимся субъектам. 

Вероятность реструктуризации бюджетных кредитов оценивалась АКРА как высокая (см. исследование АКРА «Долговая стратегия российских регионов: выбор в пользу облигаций» от 14 февраля 2017 года).

Это уже не первая реструктуризация бюджетных кредитов. В 2015 году были пролонгированы выданные в 2011 году бюджетные кредиты на строительство и содержание автомобильных дорог на общую сумму 50 млрд руб. После этого период их погашения изменился на 2025–2034 годы. Были также случаи реструктуризации бюджетных кредитов, которые выдавались отдельным регионам на определенные цели. Например, Краснодарскому краю были пролонгированы бюджетные кредиты, выданные в рамках подготовки к Олимпиаде 2014 года. В 2017 году у ряда регионов будут реструктурированы бюджетные кредиты, полученные на подготовку к проведению в 2015 и 2016 годах международных спортивных соревнований по олимпийским видам спорта.

Реструктуризации подлежат бюджетные кредиты, выданные в 2015–2017 годах. Текущий уровень задолженности перед федеральным бюджетом оценить довольно сложно, поскольку еще не закончился тот период в календарном году, когда регионы могут пользоваться кредитами Управления Федерального казначейства (УФК). В конце ноября эти кредиты будут погашены за счет собственных средств регионов (реже) или за счет привлечения кредитных линий от банков (чаще). Кроме того, сезонность расходов позволяет регионам снижать долг в течение года.

Максимальный эффект от реструктуризации получат регионы, которые имеют максимальные доли бюджетных кредитов в общем объеме долга (табл. 1).

Таблица 1. Регионы с максимальной долей потенциально реструктурируемых кредитов (относительно общего объема долга на 01.09.2017)

Однако регионы с самым высоким уровнем долга (по отношению к налоговым и неналоговым доходам в 2016 году) имеют небольшую долю бюджетных кредитов и не могут рассчитывать на кардинальное изменение параметров обслуживания долга (табл. 2).

Таблица 2. Значимость реструктуризации бюджетных кредитов для наиболее закредитованных* российских регионов

См. прогноз АКРА «В 2016 году частные пенсионные фонды обогнали госфонд по активам, к 2020-му обойдут и по числу застрахованных лиц» от 23 мая 2017 года.

Указанные в приведенной выше таблице регионы, судя по всему, будут вынуждены продолжать рефинансировать долг рыночными инструментами.

На протяжении девяти месяцев 2017 года мы наблюдали рост активности субфедеральных заемщиков на долговом рынке, включая дебюты регионов, ранее не прибегавших к облигационному финансированию дефицитов бюджета. За период с января по сентябрь 2017 года номинальный объем эмиссий более чем в полтора раза превысил объем эмиссий за девять месяцев 2016 года.

По оценкам АКРА, объем размещений со стороны субъектов и муниципалитетов РФ на облигационном рынке составит до 300 млрд руб. в 2018 году, что почти вдвое больше показателя 2016 года. Стимулом для данного сегмента облигационного рынка также будет прогнозируемый рост внимания к нему со стороны НПФ и УК в связи с недостаточным покрытием национальными рейтингами корпоративного сектора и турбулентностью в банковском секторе.