- Рост доходов регионов привел к увеличению количества профицитных бюджетов.
45 регионов закончили 2017 год с профицитом. Основной вклад в рост их доходов внесли поступления по налогу на прибыль, обеспечившие треть прироста. - Ограничение величины убытка, уменьшающего налоговую базу, обеспечило рост налога на прибыль. Поступления по налогу на прибыль в региональные бюджеты увеличились даже несмотря на изменение пропорции его распределения между федеральным и региональным бюджетами. Причиной стало временное ограничение возможности налогоплательщиков уменьшать налоговую базу на сумму ранее полученного убытка, действующее по 2020 год.
- Совокупный долг регионов снизился впервые за наблюдаемый период. Это снижение составило 2% в годовом сопоставлении, или 37,8 млрд руб. Одновременно изменилась его структура: объем банковских кредитов снизился на 141,6 млрд руб. (-18%), а объем размещенных облигаций вырос на 91 млрд руб. (+20%). Совокупная задолженность регионов по облигациям достигла 547 млрд руб. и стала рекордной за историю наблюдений (с 2005 года), а на облигационный рынок вышло много регионов-новичков.
- Части закредитованных регионов помог федеральный центр. В 2017 году многие регионы, несущие бремя серьезной долговой нагрузки (Мордовия, Хакассия, Костромская и Ивановская области), сумели получить значительный объем бюджетных кредитов. Однако не все использовали выделенные средства на рефинансирование долга.
- Регионы, возможно, продолжат нарушать условия соглашений с Минфином. Некоторые регионы нарастили долг больше, чем это позволяют утвержденные общие условия соглашений с Минфином о предоставлении бюджетных кредитов. Поскольку условия реструктуризации бюджетных кредитов предусматривали исполнение соглашений, действовавших в 2017 году, такие регионы — кандидаты на досрочное возвращение части только что реструктурированных кредитов.
Рост доходов регионов привел к увеличению количества профицитных бюджетов
2017 год сложился для российских регионов удачно: совокупный дефицит их бюджетов незначительно вырос и составил всего лишь 15,5 млрд руб. Для сравнения: годом ранее данный показатель был равен 2,4 млрд руб., тогда как 2015 год регионы закончили с дефицитом на уровне 108,2 млрд руб. Совокупные доходы регионов возросли на 9%, или 775 млрд руб.
Рисунок 1. Треть прироста доходов регионов в 2017 году обеспечил налог на прибыль
Треть этого прироста обеспечили поступления по налогу на прибыль (+248 млрд руб., или +11%), четверть — поступления по НДФЛ (+193 млрд руб., или +8%), а 15% прироста было сформировано налогами на имущество (+115 млрд руб., или +12%). Снижение налогов на товары и услуги, обусловленное временным изменением норматива распределения акцизов на топливо, привело к сокращению доходов регионов приблизительно на 80 млрд руб.
Благодаря росту налоговых поступлений более половины (45 из 85) российских регионов достигли профицитного бюджета, тогда как по итогам 2016 года их была треть, по итогам 2015 года — 16%.
Таблица 1. Регионы, ставшие профицитными в 2017 году, млн руб.
Ограничение величины убытка, уменьшающего налоговую базу, обеспечило рост налога на прибыль
Рост поступлений по налогу на прибыль — основополагающему доходу регионов, составляющему около трети их собственных доходов, — произошел вопреки изменению пропорции его распределения между федеральным и региональными бюджетами. В период с 2017-го по 2020-й год включительно в федеральный бюджет зачисляется налог на прибыль по ставке 3% (ранее — 2%). Регионы же в этот период получают 17% в случае неприменения пониженной ставки (ранее — 18%). В результате такого перераспределения доходы федерального бюджета по этому виду налога в 2017 году выросли на 55% (на 271 млрд руб.) с уровня 2016 года.
В планах Правительства РФ предусмотрен возврат изъятых средств в региональные бюджеты в качестве трансфертов. Однако трансферты не являются собственными доходами и не способствуют соблюдению соотношения долга и собственных доходов, которого регионы должны придерживаться по соглашениям с Минфином.
Положительное влияние изменения механизма переноса убытков АКРА отмечало в пресс-релизе о присвоении кредитного рейтинга Кемеровской области от 29 августа 2017 года.
Компенсацией этого негативного для регионов эффекта стало временное изменение механизма переноса убытков, в соответствии с которым в 2017–2020 годах налоговая база за текущий налоговый период не может быть уменьшена на сумму убытков за предыдущие периоды более чем на 50%.
Таблица 2. Снижение потерь бюджетов на фоне ограничения переноса убытков, млрд руб.
Таким образом, несмотря на изъятие 1% от налога на прибыль в федеральный бюджет, а также на снижение налоговой базы (на 11% по данным за 9 месяцев 2017 года) наблюдается рост поступлений по налогу на прибыль в региональные бюджеты. При этом сумма убытка, уменьшающего налоговую базу, и сумма недопоступления налога на прибыль по причине уменьшения налоговой базы на сумму полученного убытка снизились за 9 месяцев 2017 года в 4,5 раза по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (на 2 150 и 430 млрд руб. в абсолютном выражении соответственно).
По итогам 9 месяцев 2017 года налоговая база увеличилась только в 29 регионах, а рост налога на прибыль был зафиксирован в 65 регионах, следовательно прирост поступлений в 36 регионах произошел только благодаря изменению законодательных норм.
Наиболее заметный прирост поступлений по налогу на прибыль произошел в добывающих и в наиболее финансово благополучных регионах. Недопоступление налога в их бюджеты, связанное с уменьшением налогоплательщиками налоговой базы за счет убытков прошлых периодов, стало при этом ощутимо ниже.
Таблица 3. Прирост поступлений по налогу на прибыль в 2017 году
и снижение объемов его недопоступления после изменения механизма переноса убытка
Источник: ФНС России, Федеральное казначейство, расчеты АКРА
В 20 регионах налог на прибыль, напротив, снизился. Самое заметное снижение поступлений — на Сахалине (на 37,4 млрд руб.) — произошло на фоне уменьшения пропорции распределения налога на прибыль при исполнении соглашений о разделе продукции на 2017 год на 5% и колебания цены на сжиженный природный газ. Также значительно снизились поступления в бюджет Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (на 20,3 млрд руб.), что объясняется эффектом высокой базы 2016 года, то есть налог вернулся на стабильный уровень.
По оценке АКРА, в совокупном приросте поступлений по налогу на прибыль (приблизительно на 0,5 трлн руб.) органический прирост за счет налоговой базы до учета убытка составил лишь пятую часть. Остальное — за счет прочих факторов, в том числе временного изменения законодательства в части учета убытков.
Совокупный долг регионов снизился впервые за наблюдаемый период
Благодаря росту профицитных бюджетов совокупный долг регионов на конец 2017 года снизился на 2% в годовом сопоставлении (на 37,8 млрд руб.), что произошло впервые за наблюдаемый период. Это стало успехом региональных властей, поскольку политика Минфина, которая проводилась в регионах посредством заключения соглашений о выдаче кредитов, а теперь проводится посредством их реструктуризации, нацелена на снижение долга бюджетов (в увязке с собственными доходами).
Рисунок 2. В 2017 году совокупный долг регионов впервые снизился
Снижение долга произошло за счет сокращения объема банковских кредитов (на 141,6 млрд руб., или на 18%) при параллельном активном размещении облигаций (прирост на 91 млрд руб., или на 20%) и небольшом увеличении объема бюджетных кредитов (на 19,8 млрд руб., или на 2%).
Прогноз такого сценария представлен в исследовании АКРА «Долговая стратегия российских регионов: выбор в пользу облигаций» от 14 февраля 2017 года.
Объем размещения облигаций в 2017 году составил 199,3 млрд руб. — на треть больше, чем годом ранее, — а совокупная задолженность регионов по облигациям достигла 547 млрд руб. и стала рекордной за историю наблюдений (с 2005 года). Благодаря снижению ставок на рынке и стремлению регионов зафиксировать дешевый долг на длительный период, на облигационный рынок вышли даже регионы-новички (не размещавшие облигации ранее либо размещавшие очень давно): Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий автономный округ, Курская, Орловская, Саратовская, Ульяновская области, Санкт-Петербург. Это обеспечило существенный рост объема размещений.
Рисунок 3. Перераспределение структуры долга регионов в пользу облигаций
Части закредитованных регионов помог федеральный центр
Согласно данным оперативного отчета об исполнении федерального бюджета, в 2017 году регионам было выдано кредитов на сумму 333,8 млрд руб. При этом изначально планировалось предоставить 200 млрд руб. кредитов. Большую часть полученной разницы формируют бюджетные кредиты, досрочно возвращенные регионами в указанном году в связи с нарушениями ими обязательств, наложенных соглашениями с Минфином. Таким образом, в прошлом году эти средства вернулись в регионы, но уже в виде новых — выданных на пять лет — кредитов с последующей реструктуризацией срока погашения.
В результате реструктуризация бюджетных кредитов многих регионов с высоким уровнем долговой нагрузки растянется на семь лет, что частично избавит их как от риска рефинансирования, так и от процентного бремени.
Рисунок 4. В 2017 году многие закредитованные регионы получили больше бюджетных средств
Источник: Минфин России, расчеты АКРА
В прошлом году больше всего бюджетных денег досталось Хакасии (средства пошли преимущественно на рефинансирование банковских кредитов), Ростовской области (на те же цели), Мордовии (республика существенно нарастила свой долг), Ульяновской области (средства были потрачены на замещение части банковских кредитов), Костромской области (замещение банковских кредитов). Часть регионов погасила бюджетные кредиты. Наибольшие суммы пришлись на Москву и Кемеровскую область (рост поступлений по налогу на прибыль в связи с высокими ценами на уголь позволил последней существенно снизить объем долга).
Регионы, возможно, продолжат нарушать условия соглашений с Минфином
В условиях ограничения зачета убытков у регионов появился шанс существенно улучшить свое финансовое положение на горизонте до 2021 года. Поможет в этом и распределение между наиболее нуждающимися из них 1% налога на прибыль, собираемого в 2017–2020 годах. Проводимая реструктуризация бюджетных кредитов в совокупности с распределением бюджетных кредитов между регионами в 2017 году позволяет существенной части регионов экономить на процентных расходах и сглаживает риски рефинансирования. Однако, несмотря на общую положительную тенденцию, долговая нагрузка отдельных из них продолжает расти.
Регионы вынуждены соблюдать условия соглашений с Минфином о выдаче бюджетных кредитов. В предыдущие годы нарушение этих условий приводило к досрочному погашению бюджетного кредита (однако практика показала, что за досрочным погашением часто следовала выдача в соразмерном объеме). Теперь регион будет вынужден отдать только часть задолженности, не превышающую 20%.
В 2018 году в силу вступают условия о реструктуризации бюджетных кредитов, однако, согласно условиям реструктуризации, в 2017 году необходимо было выполнить текущие условия соглашений.
Среди условий, которые регионы должны соблюдать, — контроль соотношения долга и налоговых и неналоговых доходов (собственных доходов). Для тех, долг которых на 01.01.2017 не превышал 50% собственных доходов, через год указанное соотношение не должно было составлять более 50%. Остальные брали на себя обязательства по ненаращиванию указанного соотношения за год. На практике оказывается, что соглашения часто предусматривают снижение соотношения долга и собственных доходов на 1–3% в год и более.
В результате часть регионов, нарастивших указанное соотношение (кроме тех, чей долг мог повышаться в пределах 50%), могла нарушить условия соглашений о предоставлении бюджетных кредитов на конец 2017 года.
Таблица 4. Регионы с уровнем долга более 50% от собственных доходов, нарастившие указанное соотношение за 2017 год
** Не является нарушением текущего соглашения о реструктуризации.
Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты АКРА
Поскольку реструктуризация бюджетных кредитов проводилась в декабре 2017 года (когда уже можно было оценить годовое исполнение бюджетов), АКРА не исключает возможного изменения условий по долгу в соглашениях о реструктуризации с частью регионов, нарастивших долг.
