Российские регионы стали нетто-кредиторами финансовых институтов

• Российские регионы в 2017 году заработали 99,4 млрд руб. на процентах по банковским депозитам… Дополнительные доходы получили 12 субъектов РФ, при этом на долю Москвы пришлось 74,7% указанных доходов. На банковских депозитах регионы размещают профициты прошлых лет, внутригодовой кассовый профицит, а также свободные остатки на счетах предприятий госсектора региона.
• …и потратили 110,1 млрд руб. на выплату процентов по долгу. Наибольшие (в абсолютном выражении) расходы по данной статье были зафиксированы у Красноярского края и Московской области (6,8 и 6,6 млрд руб. соответственно). Последняя при этом получила почти 7 млрд руб. дополнительных доходов от размещения депозитов, что полностью компенсировало расходы на обслуживание долга. Следует отметить, что в 2017 году у девяти российских регионов доходы по банковским депозитам превысили расходы на обслуживание долга.
• Объем банковских депозитов региональных властей сравним с объемом коммерческого долга субъектов РФ: на первое марта 2018 года депозиты регионов составили 1,122 трлн руб., а объем их коммерческого долга (облигации и банковские кредиты) был на уровне 1,069 трлн руб. (1,309 трлн руб. с учетом коммерческого долга муниципалитетов). В 2017 году объем депозитов субъектов РФ превосходил их коммерческий долг на протяжении более семи месяцев и доходил до 1,363 трлн руб.
• Регионы размещают средства на депозитах в одних банках, а занимают в другом. По состоянию на 01.03.2018 на долю Банка ГПБ (АО), Банка ВТБ (ПАО) и АО «Россельхозбанк» (РСХБ) приходится 90,2% размещенных депозитов регионов, а на долю ПАО Сбербанк — 1,5%. В то же время около 84% кредитов регионам (включая муниципалитеты) выданы Сбербанком, а доли ГПБ, ВТБ и РСХБ на рынке кредитования регионов составляют 3,0%, 2,5% и 0,3% соответственно.
• Финансовые резервы, по оценкам АКРА, имеют 11 российских регионов. В США, где регионы (штаты) являются активными участниками долгового рынка, финансовые резервы в виде Rainy Day Funds есть у 44 штатов из 50. Наличие финансовых резервов оказывает поддержку кредитному качеству крупнейших российских регионов и американских штатов, а также позволяет им финансировать дефициты бюджетов, иметь возможность маневра с точки зрения времени выхода на долговой рынок и привлечения коммерческого долга по комфортным ставкам.

Управление свободной ликвидностью позволяет региональным бюджетам получать дополнительные доходы — ренту ликвидности

Основные критерии: 

- отсутствие задолженности  по бюджетным кредитам, полученным регионом на пополнение остатков (краткосрочные казначейские кредиты); 

- межбюджетные трансферты из федерального бюджета (без учета субвенций) в течение двух из трех последних лет не превышали 20% собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Максимальная срочность банковского депозита:

- один месяц для субъектов РФ, получивших после 1 января 2018 года бюджетные кредиты из федерального бюджета;

- шесть месяцев для прочих субъектов РФ, удовлетворяющих указанным выше критериям.
 

Российские регионы, которые удовлетворяют определенным критериям, имеют право размещать на банковских депозитах временно свободные остатки денежных средств. В связи с этим наличие у субъекта РФ высокого уровня собственной ликвидности и эффективное управление ею позволяет региональным бюджетам получать дополнительные доходы — иными словами, извлекать ренту ликвидности.

По итогам 2017 года дополнительный доход от управления ликвидностью получили 12 российских регионов, тогда как 12 лет назад таких субъектов было вдвое больше (см. Рисунок 1).

Рисунок 1. Сокращение количества субъектов РФ, получивших дополнительный доход от управления свободной ликвидностью*

Доходы** региональных бюджетов от управления ликвидностью в 2017 году составили 99,4 млрд руб., что сопоставимо с расходами субъектов РФ на обслуживание долга: в 2017 году на выплату процентов по кредитам и купонов по облигациям они потратили 110,1 млрд руб. (еще 23,8 млрд руб. израсходовали муниципалитеты).

** Учитывались доходы, отражающиеся по статье «Доходы от размещения временно свободных средств бюджетов субъектов Российской Федерации» (форма 317, код дохода 11102020020000120).

В результате расходы субъектов РФ на обслуживание долга в 2017 году приблизились к объему их доходов от размещения свободных средств, тогда как аналогичная статья расходов федерального бюджета заметно превысила доходы от размещения бюджетных средств (см. Рисунки 2.1–2.2).

У девяти регионов в 2017 году рента ликвидности превысила расходы на обслуживание долга

По итогам 2017 года у девяти российских регионов доходы от размещения средств на депозитах превысили расходы на обслуживание долга. В частности, у Тюменской области (AAA(RU)), Сахалинской и Ленинградской областей это обусловлено тем, что расходы на обслуживание долга у них были почти нулевыми. В свою очередь Москве (AAA(RU)), Московской области (AA(RU)), Республике Башкортостан и ХМАО-Югре (AAA(RU)) проценты по депозитам позволили компенсировать весьма существенные (в абсолютном выражении) расходы на обслуживание долга.

Таблица 1. Субъекты РФ, получившие дополнительный доход от размещения временно свободных средств 
на банковских депозитах в 2017 году

В последние десять лет (с 2008 по 2017 год) у трех регионов (Тюменской области (AAA(RU)), Санкт-Петербурга (AAA(RU)) и Республики Башкортостан) доходы от размещения депозитов (рента ликвидности) стабильно превышали расходы на обслуживание долга. У ХМАО-Югры и Москвы лишь в течение двух лет на указанном временном горизонте расходы на обслуживание долга превышали ренту ликвидности (см. Таблицу 2).

Таблица 2. Субъекты РФ, у которых за десять лет (с 2008 по 2017 год) минимум год рента ликвидности превышала расходы на обслуживание долга

Дисбаланс в межрегиональном распределении ренты ликвидности и расходов на обслуживание долга сохраняется

На агрегированном уровне совокупные расходы регионов на обслуживание долга в значительной мере покрываются доходами регионов от размещения временно свободных средств. До 2011 года (включительно) рента ликвидности и расходы на обслуживание долга распределялись между регионами относительно сбалансированно: на долю регионов, получавших ренту ликвидности, приходилось в среднем 66% суммарных расходов региональных бюджетов на обслуживание долга (см. Рисунок 3).

Рисунок 3. Доля суммарных расходов российских регионов на обслуживание долга, приходящаяся на те субъекты, которые получали при этом ренту ликвидности

Как показано на Рисунке 3, с 2012 года дисбаланс между региональными бюджетами в распределении расходов на обслуживание долга и доходов от ренты ликвидности начал усиливаться. По итогам 2017 года на долю 12 субъектов РФ, получивших дополнительные доходы от размещения средств на депозитах (99,4 млрд руб.), пришлось только 22% (24,18 млрд руб.) суммарных расходов на обслуживание долга российскими регионами.

Нарастание такого дисбаланса обусловлено существенным снижением расходов бюджетов Москвы и Московской области на обслуживание долга при одновременном росте доходов этих регионов от размещения средств на депозитах.

Рисунок 4. Суммарная доля Москвы и области в доходах субъектов РФ от размещения средств на депозитах и в расходах субъектов РФ на обслуживание долга

Депозиты регионов сравнимы с объемом их коммерческого долга

Среднегодовой совокупный объем* депозитов субъектов РФ в 2017-м составил 1,11 трлн руб., превысив среднегодовой объем их коммерческого долга (1,09 трлн руб.). Последний раз среднегодовые объемы депозитов субъектов и их коммерческого долга были сравнимы в 2011 году. В кризисные годы — в 2014-м и 2015-м — коммерческий долг субъектов РФ был выше среднегодовых показателей по объемам депозитов (на 632 млрд руб.
и 533 млрд руб. соответственно).

* Среднегодовой размер депозитов рассчитывался на основе ежемесячных данных из формы 101 «Данные оборотной ведомости по счетам бухгалтерского учета» кредитных организаций. Среднегодовой объем депозитов регионов в году t рассчитывался как среднее арифметическое значений депозитов на первое число каждого месяца в период с 01.01.t до 01.01.t+1. Аналогичным образом (на основе ежемесячных данных Минфина России) рассчитывался среднегодовой размер коммерческого долга субъектов
и муниципалитетов.

Среднегодовой размер консолидированного коммерческого долга регионов (долги субъектов и муниципалитетов) в 2017 году по-прежнему превосходил среднегодовой объем депозитов, хотя и не столь существенно, как в предыдущие годы (1,31 трлн руб. против 1,11 трлн руб.).

Рисунок 5. В 2017 году коммерческий долг субъектов РФ был сопоставим с объемом депозитов региональных органов власти, млрд руб.

В 2017 году объем депозитов регионов (на первое число месяца) был выше, чем объем их коммерческого долга в период с первого мая по первое декабря. Стоит отметить, что в 2016 году в течение нескольких месяцев депозиты также превышали по объему коммерческий долг субъектов РФ, но разница между показателями была менее значительна.

Максимальный размер депозитов регионов в 2017 году составил 1,363 трлн руб. зафиксирован первого ноября 2017-го), а их максимальный показатель по коммерческому долгу был на уровне 1,266 трлн руб. (зафиксирован первого января 2017-го).

В 2018 году мы видим сохранение данной тенденции: объем депозитов субъектов на первое марта (1,122 трлн руб.) был больше их коммерческого долга на указанную дату (1,069 трлн руб.).

По состоянию на первое июня и в период с первого августа по первое декабря 2017 года объем депозитов регионов превосходил даже консолидированный коммерческий долг регионов (субъектов и муниципалитетов). За последние 12,5 лет такая картина наблюдалась только во втором полугодии 2011-го (на протяжении шести месяцев) и в 2006-м (в течение трех месяцев).

Рисунок 6. В 2011 и 2017 годах депозиты регионов превосходили консолидированный коммерческий долг субъектов и муниципалитетов 
в течение шести месяцев*, млрд руб.

Среднегодовая доля коммерческого долга субъектов РФ в структуре прямого долга (государственного долга без учета объема выданных госгарантий) в 2017 году составляла 50% (доля бюджетных кредитов в среднем была 49%). При этом в 2006–2008 годах эта доля превышала 80% и доходила до 91% (см. Рисунок 7), так что 10–11 лет назад объем депозитов регионов был соизмерим не только с коммерческим долгом, но и в целом с их прямым долгом.

Рисунок 7. Доля коммерческого долга в структуре прямого долга субъектов РФ

Регионы размещают депозиты в одних банках, а занимают в другом

На первое марта 2018 года на долю трех банков — Банк ГПБ (АО) (AA(RU)), Банк ВТБ (ПАО) и АО «Россельхозбанк» (AA(RU)) — приходилось 90,2% объема депозитов региональных властей. При этом основным кредитором региональных и муниципальных органов власти является ПАО Сбербанк (AAA(RU)) — около 84% выданных регионам и муниципалитетам банковских кредитов.

Иными словами, по состоянию на первое марта 2018-го российские регионы и муниципалитеты занимают в основном в ПАО Сбербанк, а временно свободные средства размещают на депозитах в Банке ВТБ (ПАО), Банке ГПБ (АО) и РСХБ (см. Таблицу 3).

Таблица 3. Задолженность регионов по кредитам и объемы их депозитов 
в разрезе банков по состоянию на 01.03.2018, млрд руб.

В разрезе банков распределение кредитов, выданных региональным и муниципальным властям, достаточно стабильно: основным игроком является ПАО Сбербанк, на долю которого в 2012–2017 годах приходилось в среднем 75%* кредитов регионам и муниципалитетам.

* Рассчитывалось как среднее значение от объема выданных кредитов на первое января соответствующего года, учитывались данные за 01.01.2012 по 01.01.2018.

В то же время распределение региональных депозитов по банкам более изменчиво: так, доля Сбербанка снизилась с 46% по состоянию на 01.01.2015 до менее 1% на 01.01.2018.

* Включая ВТБ24 (ЗАО) и ОАО «Банк Москвы».
Источник: Банк России, расчеты АКРА

Три источника ресурсов для региональных депозитов

Для региональных властей есть три основных источника средств, размещаемых на депозитах:

• Накопленные профициты прошлых лет, которые регион может использовать как «подушку безопасности» в периоды существенного снижения доходов или роста расходов.
• Внутригодовые кассовые профициты, образующиеся из-за внутригодовой несогласованности потоков доходов и расходов (например, если крупные налоговые платежи поступают в начале года, а соответствующие им расходы ожидаются только в конце года).
• Временно свободные денежные остатки на счетах подчиненных бюджетных учреждений. Данные средства региональные власти имеют право использовать и от своего имени размещать на банковских депозитах. Согласно региональному закону о бюджете, регион перечисляет своим подведомственным учреждениям деньги (на финансирование бюджетных инвестиций, закупку материалов и т.д.), и перечисления эти проходят как расходы регионального бюджета. Однако до тех пор, пока подведомственное учреждение не перечислило деньги дальше по цепочке (своим поставщикам, партнерам и т.д.), у этого учреждения возникают свободные остатки. Эти средства региональный минфин может разместить на депозите до того момента, пока эти деньги не понадобятся бюджетному учреждению.

См. пресс-релиз «АКРА присвоило Пермскому краю кредитный рейтинг AA-(RU), прогноз “Стабильный”» от 4 декабря 2017 года.

Депозиты, сформированные на базе накопленных профицитов прошлых лет, помогали отдельным регионам финансировать дефицит бюджета, не прибегая к наращиванию долга. Например, у Пермского края (AA-(RU)) в 2013 году дефицит бюджета составил 11,2 млрд руб. (поскольку увеличение расходов при выполнении майских указов по времени совпало с замедлением роста доходов бюджета региона). Этот дефицит был полностью профинансирован за счет финансовых резервов края, поэтому вплоть до 01.01.2014 его долг оставался на невысоком уровне (менее 0,5 млрд руб.).

Часть региональных депозитов, которые формируются из внутригодовых кассовых профицитов и денежных остатков на счетах подчиненных бюджетных учреждений, — это средства, зарезервированные под вполне конкретные в краткосрочной перспективе расходы, а потому не являются «подушкой безопасности».

До недавнего времени действовало правило: если регион размещал на депозитах временно свободные остатки денежных средств подчиненных бюджетных учреждений, то в конце года он должен был вернуть эти деньги на счета соответствующих учреждений. По этой причине на Рисунке 6 динамика депозитов регионов показывает сильные «провалы» на первое января
в период с начала 2012 по начало 2017 года, поскольку на банковских депозитах в начале года оставалась только региональная «подушка безопасности».

Так, если на первое декабря 2016-го объем депозитов регионов составлял 1,074 трлн руб., то первого января 2017-го он сократился на 638 млрд руб. (до 436 млрд руб.). К первому февраля 2017 года размер депозитов увеличился до 826 млрд руб., в том числе за счет «возвращения» на депозиты временно свободных остатков средств бюджетных учреждений.

По оценкам АКРА, из среднегодового объема региональных депозитов (1,11 трлн руб.) в 2017 году примерно 40% (447 млрд руб.) приходилось на накопленные профициты прошлых лет. Оставшиеся 664 млрд руб. формировались из внутригодовых профицитов региональных бюджетов и денежных остатков на счетах подчиненных бюджетных учреждений.

С учетом произошедших законодательных изменений регионам не пришлось в конце 2017 года «восстанавливать» остатки средств бюджетных учреждений, поэтому объем региональных депозитов снизился только на 321 млрд руб. (с 1,334 трлн руб. на первое декабря 2017-го до 1,013 трлн руб. на первое января 2018-го). К первому февраля 2018 года депозиты регионов увеличились до 1,121 трлн руб.

Таблица 5. Объем депозитов и прямого долга субъектов РФ, получивших в 2017 году дополнительный доход от размещения денежных средств на банковских депозитах, млрд руб.

Отметим, что на балансе Московской области по состоянию на первое января в период с 2013 по 2017 год формально отсутствовали депозиты, при этом регион, по данным Минфина России, имел существенные остатки на счетах бюджета в Федеральном казначействе. Объем остатков на 01.01.2016 и на 01.01.2017 (56,3 и 69,4 млрд руб. соответственно) был сравним с нашими оценками среднегодового размера депозитов (56 и 78 млрд руб.). Таким образом у Московской области фактически были финансовые резервы (накопленные профициты прошлых лет), которые внутри года область размещает на депозитах, а в конце года переводит на счета в Федеральное казначейство.

Сравнение финансовых резервов российских и американских субсуверенов

В мировой практике наличие финансовых резервов на субсуверенном уровне не считается чем-то экстраординарным. Такие резервы широко распространены в США — в стране, где регионы (штаты) являются активными участниками долгового рынка. В общей сложности 44 американских штата (из 50) имеют специальные фонды Rainy Day Funds, основная задача
которых — поддержать бюджет штата в случае сильного снижения доходов и, как следствие, рассогласования доходов и расходов.

У двух нефтедобывающих штатов (Аляска и Вайоминг) объемы Rainy Day Funds превышают годовые расходы бюджета (General Fund). Медианное значение Rainy Day Funds по всем штатам в 2017 году составляло 5,4% годового объема расходов. У шести американских штатов размеры Rainy Day Funds превышали 10% расходов бюджета, у 20 — составляли от 5% до 10%, а еще у 17 были в диапазоне от 1% до 5% расходов бюджета. У семи американских штатов финансовые резервы отсутствовали.

По оценкам АКРА, на начало 2017 года (такую информацию Минфин России официально публикует раз в год, ориентировочно в мае года, следующего за отчетным) финансовыми резервами располагали 11 российских регионов: к восьми регионам, у которых были депозиты на первое января 2017-го, мы добавили еще три региона (Московскую область, Липецкую область (AA-(RU)) и ЯНАО), у которых на первое января 2017-го (и по состоянию на первое января предыдущих лет) был существенный остаток средств на счетах бюджета в Федеральном казначействе).

Объем финансовых резервов российских регионов по состоянию на первое января 2017 года варьировался от 0,5% до 28,2% собственных расходов за 2017 год.

Таблица 6. Ведущие регионы США и России по относительному размеру финансовых резервов региональных бюджетов по состоянию на 01.01.2017

Наличие финансовых резервов влияет на кредитное качество субсуверенов 

См. пресс-релиз «АКРА присвоило Республике Татарстан кредитный рейтинг AA+(RU), прогноз “Стабильный”» от 17 ноября 2017 года.

Наличие и объем финансовых резервов — один из факторов, влияющих на кредитное качество субсуверена, т. е. на его способность обслуживать принятые обязательства. Так, среди топ-10 штатов США по объему расходов бюджета в 2017 году наиболее низкие кредитные рейтинги, присвоенные американскими рейтинговыми агентствами, имеют те штаты, у которых отсутствуют финансовые резервы.

Аналогично для российских регионов: наличие у регионального бюджета финансовых резервов оказывает положительное влияние на кредитное качество региона. Среди топ-10 российских регионов по абсолютному размеру собственных расходов наиболее высокие кредитные рейтинги (категорий от АА до ААА) имеют те из них, кто располагает значимыми финансовыми резервами. Исключение составляет Республика Татарстан, которая имеет рейтинг АКРА по национальной шкале на уровне AA+(RU), прогноз «Стабильный», хотя формально (по данным формы 0503320 «Баланс исполнения бюджета субъекта РФ») у республиканского бюджета отсутствуют финансовые резервы в виде банковских депозитов.

Таблица 7. Наличие финансовых резервов оказывает поддержку кредитному качеству крупнейших (по объему бюджетных расходов) регионов РФ и штатов США

Российским регионам доступен практически бесплатный инструмент поддержания краткосрочной ликвидности. В качестве данного инструмента используются краткосрочные казначейские кредиты: срок их предоставления — до 50 дней, максимальный размер — до 1/12 годовых расходов, процентная ставка — 0,1%, дополнительное условие — отсутствие размещенных депозитов.

Такие казначейские кредиты используются регионами для финансирования кассовых разрывов внутри года, а также для уменьшения расходов на обслуживание долга. Последние снижаются благодаря «механизму пассивного управления счетами», суть которого заключается в следующем. Регион открывает в коммерческом банке кредитную линию и использует ее для финансирования дефицита бюджета. В начале года в Федеральном казначействе регион получает казначейский кредит и направляет его на уменьшение остатка долга по кредитной линии, что дает возможность сэкономить на процентах. Через 50 дней за счет банковского кредита (увеличения остатка долга по кредитной линии) регион погашает казначейский кредит, а спустя несколько дней берет новый казначейский кредит и вновь уменьшает объем банковского долга.

В течение календарного года отдельные регионы проводят подобную круговую операцию до пяти-шести раз, и благодаря такому «кредитообороту» у некоторых из них возникает существенная экономия на обслуживании долга.

Казначейские кредиты предоставляются регионам в период с января по ноябрь, и в ноябре долг по краткосрочным казначейским кредитам должен быть погашен. В результате данный инструмент может помочь региону сгладить только внутригодовые кассовые разрывы, но не позволяет абсорбировать шоки, возникающие из-за существенного снижения доходов или роста расходов.

Федеральный центр в период с 2013 по 2017 год довольно активно выдавал регионам среднесрочные бюджетные кредиты. Однако эти кредиты использовались не только как инструмент поглощения шокового воздействия на региональные бюджеты, но и как дополнительный инструмент принуждения к разумной, с точки зрения федерального центра, бюджетной политике (в условиях предоставления бюджетных кредитов прописывались ограничения на уровень дефицита бюджета и другие ковенанты некредитного характера). Кроме того, эти бюджетные кредиты приводили к дополнительному соперничеству регионов перед Минфином России и к возникновению между регионами дисбаланса в стоимости государственного долга. Иными словами, если у региона существенная часть госдолга была в виде бюджетных кредитов, то результирующая процентная ставка по такому долгу могла быть значительно ниже ставки по долгу тех регионов, у которых долг был в основном коммерческим.

В среднесрочной перспективе кредитное качество российских регионов будет во многом зависеть от того, какие инструменты поглощения финансовых шоков — как негативных, так и позитивных (в виде резкого роста доходов) — будут доступны российским региональным бюджетам.

Если у регионов РФ сохранится определенный уровень бюджетной самостоятельности и они останутся активными участниками долгового рынка (как рынка облигаций, так и рынка банковских кредитов), то в среднесрочной перспективе им следует вести контрциклическую бюджетную политику. Это позволит сформировать финансовые резервы, которые могут помочь с минимальными потерями пережить последующие бюджетные кризисы,
в том числе не привлекать долг по высоким ставкам.